江西省小水電清理整改工作中的問題及對策分析

謝為江 鄒晨陽 陳 芳

(1.江西省水利科學研究院，江西 南昌 330029；2.江西省水工安全技術研究中心，江西 南昌 330029)

1 引 言

江西河流眾多，水資源豐富，境內的小水電數量達到近4000座[1-4]，由于大部分小水電建于20世紀七八十年代，歷經幾十年的運行，小水電在運營管理上存在一些薄弱環節[5-8]：一是小水電建筑物、金屬結構及機電設備因老化存在一定的安全隱患，部分電站生態流量泄放設施已銹蝕老化或故障無法正常操作；二是過度無序的快速開發誘發一系列的生態環境問題，河流水域出現了不同程度斷流；三是原本兼具灌溉、防洪、供水等功能的水電站，由于后續規劃及環境條件變化，功能很難統籌兼顧。對這些在長江經濟帶違規建設、影響生態環境的小水電進行清理整改，是貫徹落實習近平生態文明思想，黨的十九大精神和水利部、國家發展改革委、生態環境部、國家能源局四部委關于開展長江經濟帶小水電清理整改工作的意見[9]的切入點之一。

為切實糾正小水電發展中存在的生態環境突出問題，積極推進小水電轉型發展、綠色發展，本文結合江西省寧都縣小水電清理整改綜合評估調研情況，剖析了小水電清理整改工作中存在的突出問題，提出了相應的建議措施，以期分析和優化小水電清理整改綜合評估工作，為后續順利推進小水電清理整改工作提供參考依據。

2 區域水系小水電調研概述

寧都縣境內主要有梅江、孤江兩大干流，梅江主要支流有肖田河、琳池河、黃陂河、會同河、固厚河、琴江、窯邦河(青塘)等，孤江主要支流有上固河，境內水能理論蘊藏量12.06萬kW,可供小水電開發裝機10.3萬kW，已建電站共計138座，投產主要集中在20世紀70年代至21世紀初，其中20世紀90年代占43.9%，裝機容量容量約為6.2萬kW。

在清理整改綜合評估中，調研組從合法合規性核查、生態環境影響、社會與安全性排查、整改經濟性4個主要方面對小水電情況進行了綜合評估。其中在合法合規性核查方面，問題多為合規性文件不齊全，如有立項審批、環評批復、水資源論證等，但環評、驗收資料不全；在生態環境影響方面，通過環境評價的有53家，占42%，大部分生態泄放設施不滿足生態流量，表現為電站未核定生態流量值，取水口無生態流量監測設施等；在社會與安全性排查方面，絕大部分水工建筑物、金屬結構、機電設備存在一定的安全隱患，部分存在用水、征地等糾紛；在整改經濟方面，60%以上水電站能給社會經濟帶來一定的促進作用。

3 存在問題

近年來，受生態環境、無序開發水能資源、補償不完善、管理混亂等原因影響，小水電清理整改工作仍存在很多突出問題，現結合江西在開展小水電清理整改工作中從電站周邊民眾、電站業主、縣水行政主管部門及小水電清理整改技術人員等征求的意見和建議，對小水電清理整改工作中存在的突出問題闡述如下。

3.1 工作認識不到位

a.電站所在地民眾對于水電站合法合規性、安全性、對生態環境和生產生活的影響等方面所涵蓋的內容并不了解，更多的是關注個人利益得失。從電站所在地發生的民眾糾紛來看，主要因為電站建設侵占耕地、林地等行為，引發了民眾在用水、征地、移民、交通等方面的糾紛。

b.電站業主認為水電站不同于大流量河道上建設的電站，通常小水電建設選址為荒山荒地，對于生態的影響較小，因此按照環評要求辦理環評證明意義不大，且增加了日常運營費用。

3.2 兼具其他功能，電站整改落實難

小水電因規模小，一般1～2年即可投產發電，現有的部分電站由當地民眾自行組織實行股份制開發，小水電的建設帶動了當地社會經濟的發展，也在扶貧攻堅等方面發揮著重要的作用。一方面，小水電修建的攔水壩和引水渠，擴大了農田灌溉面積，有效提高了糧食及其他農作物產量，增加了民眾收入；另一方面，民眾通過向電站出租荒山、荒地的方式獲得土地出讓金，不僅解決了再就業問題，也拓寬了收入渠道。綜上，類似兼具發電灌溉扶貧等作用的電站，電站所在地民眾更多考慮的是自身能否從中受益，因此，此類小水電清理整改工作很難落實。

3.3 日常運營維養壓力大

a.各級主管部門(水電、農業、生態環境、林業，發改委，國土資源，財政能源等)對電站核查和調查存在重復監督管理的情況，多重管理帶來的是上報資料重復，增加了電站日常管理負擔。

b.較小水電籌建初期，近年來建筑材料等價格呈明顯上漲趨勢，而關于項目的各類合法合規性文件申請及管理費用也在逐年增加，而這些日常運營維養投資成本的增加并沒有帶來電價上漲，反而增加了電站日常運營維養費用，由此弱化了對生態環境影響的重視。

3.4 補償機制不完善

a.小電站建設土地征用補償標準普遍偏低，且大多采取一次性補償方式，而失去土地耕種的民眾長期無地可種、無崗就業、無保障可依，容易產生不滿情緒，一旦出現影響民眾生產生活的電站維修維護情況，就會引發較大的民眾糾紛，發生無補償依據的不合理索賠。

b.小電站一般籌建較早，建設中未能進行系統規劃、區域環境相符性及電站選擇環境合理性分析，而目前部分電站周邊存在新建不在原有規劃范圍內的供水工程的情況，直接影響了庫內或上游分流水資源，導致發電效益銳減，已無繼續維持下去的必要，但考慮到已投入大量資金，而目前清理整改工作仍處于實踐階段，未制定出相應補償機制，資產評估難度大，清理整改工作如何繼續陷入兩難。

3.5 協調管理難度大

a.小水電規劃滯后，很多電站建成后發現與城市發展、交通、旅游、供水等方面規劃不協調、不整合，導致后期規劃協調中存在很大的困難。

b.“小水電開發權轉讓”“投資主體多元化” 導致水電站權屬轉讓隨意，登記注冊、交易備案等方面不完善等情況，或小水電業主接受監管意識還不強，水行政主管部門的監管工作很難落實到位。

c.小水電清理整改工作暫無相關立法及強制性實施文件，僅依托上級發文開展實施，實施過程中協調難度大。

3.6 評定標準未量化

a.生態環境影響的評定暫無量化標準，而承擔清理整改工作的技術人員大部分非環境等專業出身，缺少一定的環境等理論基礎，對生態環境的影響具體表現在哪些方面，如何定量確定指標還存在一定困難。

b.水電站大多通過沖沙閘等下泄生態流量，一方面無法保證生態流量下泄的持續性，另一方面很難規范生態流量核定工作及今后的在線監督工作。

c.清理整改工作由于時間緊任務重，前期準備不夠充分，對實際工作開展仍缺乏統一的工作流程及標準，導致在現場調研中所獲取的信息不夠完整、準確、詳盡。

4 對策和措施

大力發展小水電，對于改善農村基礎設施、構建和諧社會、促進社會經濟發展等具有十分重要的意義。現結合小水電清理整改工作中梳理的突出問題，提出如下對策。

4.1 加強學習宣傳，提高清理整改認識

a.結合小水電清理整改的“一站一策”實施方案編制工作，繼續以走進鄉鎮、訪問民眾的方式開展小水電清理整改工作宣傳。使大家認識到當前小水電建設情況，認識到小水電清理整改不是要將所有小水電全部關掉，而是科學、全面評估小水電，糾正小水電開發中存在的生態環境突出問題，從而保護和修復河流生態系統。

b.加強小水電技術服務人才隊伍培養、相關政策學習和科研。一是持續加強項目組內部交流，尤其是對已完成的小水電現場調研工作，對涉及的綜合評估報告中存在的難點及疑點進行探討；二是持續加大技術人員外部交流，尤其是涉及難以界定的指標參數，如生態流量及其生態環境影響標準的界定等方面的外部交流。

4.2 加大監管力度，依法嚴格管理

a.對小水電開發建設中出現的違規開發、安全事故及糾紛等問題，堅持多管齊下，強化整改措施的落實。省、市、縣三級水利部門應按照分級負責管理的原則，對違規電站下達通知書，對問題整改措施和整改時限提出具體要求，同時通過定期通報整改進度的方式加大監管力度，對限期整改不能完成的電站，要求堅決退出。

b.各級政府應盡快明確水電站管理職責分工，制定符合各地區情況的《小水電管理條例》，建立對水能資源違法違規管理的法規，使得水行政主管部門在工作執行中有法可依。

c.規范各級審查審批權限，加大對水電站轉讓的監督檢查和后續監督工作力度，嚴格執行規劃同意書、環境影響評價和開工報告等審批制度，建立健全小水電清理整改后監督制度。

4.3 完善補償機制，統籌兼顧多方利益

a.及時轉變水電能源開發理念，從片面強調水能資源充分利用轉到全面統籌資源、環境、社會的協調發展，在注重水電資源開發的同時，維護民眾根本利益，對涉及民眾增收、擴大就業、有效促進農村經濟發展的電站清理整改工作進行再次核定。

b.保護電站業主合法權益，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，提高上網電價，補貼水電站為保證生態流量的發電損失，同時盡快明確電站退出補償機制。

c.促進水行政主管部門的協調管理，落實主管部門主體責任制，以期為河流“舒筋活血”，促進小水電整改工作順利開展。

4.4 制定評定標準，因地制宜梯度推進

a.根據裝機容量、建設年限、發電量、使用壽命及對生態環境的影響等情況，區別對待，對須退出的小水電，由水行政主管部門牽頭評估，并根據制定的退出補償機制向電站業主發放補助。

b.根據不同河流特征、不同生態需求，合理確定生態流量核定斷面、生態流量計算方法，合理核定生態流量，同時綜合河流需水情況，按需制定河流水量生態調度和電力梯級聯合調度方案，落實水電站生態流量下泄過程。

c.建立小水電生態流量監管平臺，接受各站點監測信息相關數據，從省、市、縣三級河道上的水電站及縣級以上人民政府確定需要在線監測的水電站入手，逐步完成水電站生態流量在線監測，以期實現標準化管理。