淺析丹鳳縣農(nóng)村安全飲水工程的運行管理模式

張喜云

（丹鳳縣水利局,陜西 丹鳳 726200）

0 前言

丹鳳縣位于陜西省東南部，秦嶺東段南麓，縣城距省會西安160 km，東西長62.1 km，南北寬65.5 km，總面積2438 km2，總耕地面積23 萬畝，是典型的“九山半水半分田”的土石山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。全縣轄11 個鎮(zhèn)、1 個街道辦事處、132 個村、23 個社區(qū)、1823 個村民小組、2 個國有林場，總?cè)丝?2 萬人，其中農(nóng)業(yè)人口27.71 萬人，建檔立卡貧困戶24378 戶82549 人。縣境內(nèi)水系較為發(fā)達(dá)，主要河流有丹江、老君、銀花、武關(guān)等河流，有中小型水庫7 座，總庫容1589.5 萬m3，其中中型水庫1座、小ー型2 座、小二型4 座。

1 工程建設(shè)情況

通過“十三五”農(nóng)村飲水安全工程以及脫貧攻堅安全飲水“補短板”項目的落實，全縣累計建成農(nóng)村20 人以上供水工程835 個，其中200 人以上供水工程119 處，供水規(guī)模1.5927 萬m3/d，供水范圍涉及全縣12 個鎮(zhèn)（辦），155 個村（社區(qū)），72 個移民集中安置點，修建截滲壩428 座，水源井137 座，滲井218 座，取水構(gòu)筑物52 座，蓄水池409 座，鋪設(shè)輸配水管道1800 km，標(biāo)準(zhǔn)化水廠31 座，解決19.35 萬人飲水安全問題。完成了97 個村安全飲水補短補缺任務(wù)，200余處供水設(shè)施得到進(jìn)一步提升。水源部分為地表溝溪水，部分為淺層地下井水，劃定水源保護(hù)區(qū)280處。

2 運行管理中存在的問題

2.1 水源保護(hù)措施急需加強

脫貧攻堅工作開展以來，我縣農(nóng)村村容村貌及環(huán)境衛(wèi)生有了很大的改觀，但由于農(nóng)村生活習(xí)慣粗放，沒有專門的生活垃圾、污水的處理措施，且農(nóng)村供水工程水源大部分為地表水溝溪水，現(xiàn)代農(nóng)藥、化肥的使用，遇到雨季地表水溝溪水易受污染，生活垃圾的不規(guī)范排放，有毒有害物質(zhì)通過雨水滲到地下，淺層地下水易受污染，直接影響農(nóng)村供水工程的日常飲用水水質(zhì)安全。經(jīng)采樣化驗水質(zhì)微生物指標(biāo)4 項超標(biāo)，少量硝酸鹽、硫酸鹽、耗氧量、鈣、鎂、鐵等指標(biāo)超標(biāo)。農(nóng)村水源污染形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。

2.2 分散式供水管理無完善成熟管理體系

實施脫貧攻堅工作以來，全縣累計建成（包括補短板）并投入運行的飲水安全工程分散供水1155 處，分布在12 個鎮(zhèn)（辦）、155 個行政村（社區(qū)）（含89 個貧困村），由各受益村組村級水管員管理，目前已落實村級水管員158 名，對轄區(qū)內(nèi)供水工程水質(zhì)加藥消毒、管網(wǎng)巡查、設(shè)施維護(hù)、收取水費等日常工作負(fù)直接責(zé)任。

由于分散式供水工程供水規(guī)模小，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，大部分無水處理設(shè)施，大部分農(nóng)民無水衛(wèi)生防護(hù)和生活用水消毒措施，用水量少，收費困難，利用手壓泵、自備井等用水習(xí)慣不易改變，難以接受有償用水。2019 年確定國家投資建設(shè)的分散供水水價為用戶每戶不超過5 元/月，實際上除過電力抽水用戶承擔(dān)相應(yīng)的電費以外，大多數(shù)供水工程沒有進(jìn)行收費管理，基本沒有水費收入。工程的正常運行成本支出，主要靠維修養(yǎng)護(hù)資金支持，資金和人力不足的，就會造成工程設(shè)施破損而得不到及時維修，影響群眾正常飲水，無法滿足安全長效運行需要。截至目前，分散式飲水工程占全縣飲水工程總處數(shù)的60%以上，后續(xù)運行管理難度很大。

2.3 “重建輕管”局面難以扭轉(zhuǎn)

丹鳳縣每個村（社區(qū)）雖然都落實了專職水管員，具體負(fù)責(zé)各村供水工程的日常巡查、維護(hù)，但農(nóng)村安全飲水工程建成后管護(hù)責(zé)任還未真正落到實處。雖然所有供水工程移交給村委會作為責(zé)任主體管理，但村級組織沒有主動將供水工程的運行管理當(dāng)民生工作來抓，思想上不重視，對工程后續(xù)運行沒有具體的操作思路，對管理中的問題有畏難情緒，運行初期資金不足，造成對一些工程運行管理存在問題坐視不管甚或“踢皮球”。由于宣傳工作不到位，群眾和村干部等用水主體“等靠要”思想比較嚴(yán)重，大多數(shù)人認(rèn)為飲水就是水利局的事，有問題就找政府，身為用水戶，惜水愛水護(hù)水意識很差。雖然各級法律、文件也明確了供水工程管護(hù)主體，但是管理人員缺乏技術(shù)、工程管理制度不健全，疏于管理，粗放經(jīng)營，服務(wù)意識不強，服務(wù)質(zhì)量不高，水質(zhì)安全管理和監(jiān)測工作不規(guī)范，水費收繳困難重重，千辛萬苦建起來的安全飲水工程得不到有效維護(hù)，應(yīng)有的效益發(fā)揮受到影響。

2.4 管護(hù)責(zé)任未落實到位

在解決農(nóng)村飲水安全管理問題上，我縣在項目建設(shè)中投入大量人力、物力、財力，在全縣范圍內(nèi)建立了較完善的供水系統(tǒng)，但因供水點多、面廣、分布零散的特點，加之區(qū)域季節(jié)性缺水等因素的影響，鎮(zhèn)（辦）未能將主體管護(hù)責(zé)任落實、落細(xì)，管護(hù)責(zé)任人名實不符，加之經(jīng)費有限，導(dǎo)致管理任務(wù)執(zhí)行難，因缺水上訪、斷水投訴現(xiàn)象等問題時有發(fā)生。

2.5 保障機制尚未形成

按照相關(guān)法律法規(guī)要求，丹鳳縣已制定《丹鳳縣村鎮(zhèn)供水工程運行管理辦法》等相關(guān)規(guī)章制度，落實了管理責(zé)任，

縣財政部門按期撥付了農(nóng)村供水工程維修養(yǎng)護(hù)基金，鎮(zhèn)（辦）、村（社區(qū)）管理收費運營、考核獎懲、保障措施機制尚未形成，大部分農(nóng)村供水工程的建后管護(hù)工作由村干部兼管，專職管護(hù)人員少，缺乏管理技術(shù)與專業(yè)知識，導(dǎo)致工程日常維護(hù)不到位，設(shè)施搶修不及時，難以保障供水服務(wù)要求。

2.6 計量收取水費難度大

由于農(nóng)村供水工程服務(wù)對象節(jié)水意識不足、水資源商品意識欠缺，“福利水，無償用”思想根深蒂固于民眾心中，對計量收取水費存在抵觸情緒，部分農(nóng)戶雖然已安裝了計量設(shè)施，由于監(jiān)管不到位，用水量與供水量之間存在很大差異，而且農(nóng)村供水工程缺乏監(jiān)管人員，容易受災(zāi)損毀，維修成本大，致使農(nóng)村供水工程入不敷出，不能持續(xù)、穩(wěn)定運行。主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）因農(nóng)村水廠水價由政府定價，本著服務(wù)農(nóng)民的經(jīng)營方針，水費標(biāo)準(zhǔn)定價較低，造成執(zhí)行水價與全成本倒掛。

（2）運行成本高，維修養(yǎng)護(hù)資金缺口大。我縣農(nóng)村飲水工程點多面廣，管理難度大，隨著工程運行年限增長，供水設(shè)施維修頻率同時也隨著增長，且大部分農(nóng)村青壯年居民長期在外務(wù)工，用水人口多為老人、兒童，平常用水量小，加上部分居民對農(nóng)村飲水安全意識不強，工程出現(xiàn)問題未及時反饋處理，漏損率較高，增加了工程運行成本，靠“以水養(yǎng)水”無法滿足工程正常運行所需。

（3）水處理工藝落后，安全風(fēng)險較大。目前大多采用傳統(tǒng)的沉淀、過濾、加氯消毒工藝，難以處理硝酸鹽、硫酸鹽、鈣鎂等離子，加之絮凝劑殘留、余氯超標(biāo)等對水質(zhì)安全造成一定影響，處理不善人為影響水源安全受到較大威脅，水質(zhì)提升工作亟待解決。

（4）經(jīng)營管理水平不高，江源供水公司面臨負(fù)債經(jīng)營。由于我縣地形地貌基礎(chǔ)差，管理方法和管理手段落后，技術(shù)手段和技術(shù)人員短缺，與城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和人民對提高生活質(zhì)量的要求相比，差距較大。大部分農(nóng)村集中供水工程在建設(shè)過程中標(biāo)準(zhǔn)低，增加工程后期運行成本，加上因水費標(biāo)準(zhǔn)低，大部分農(nóng)村水廠處于入不敷出的運行狀態(tài)。

3 運行管理的建議

為進(jìn)一步建立健全農(nóng)村飲水工程良好可持續(xù)運行的管理長效機制，促使縣、鎮(zhèn)（辦）、村（社區(qū)）切實落實農(nóng)村飲水安全管理三級責(zé)任，確保農(nóng)村供水設(shè)施正常運行，結(jié)合我縣實際，積極探索適宜我縣農(nóng)村飲水安全工程運行管理模式。

3.1 從源頭抓起強化保護(hù)措施保證飲水安全

結(jié)合本縣“十四五”農(nóng)村供水工程保障規(guī)劃，重點加強水源地保護(hù)，做好農(nóng)村飲水安全工程水源保護(hù)和監(jiān)管工作。按照《水污染防治管理辦法》，聯(lián)合生態(tài)環(huán)境局劃定水源地保護(hù)區(qū)，明確一、二級水源地保護(hù)范圍，拉圍欄防護(hù)網(wǎng)等保護(hù)，建設(shè)水源保護(hù)標(biāo)志警示牌，接受群眾舉報監(jiān)督。

針對集中供水和分散式供水工程的不同特點，劃定水源保護(hù)范圍，設(shè)置保護(hù)標(biāo)志，明確保護(hù)措施，加強污染防治，保障供水設(shè)施安全。

加強宣傳教育，積極引導(dǎo)群眾認(rèn)識到保護(hù)水源安全和自身利益的相關(guān)性，培養(yǎng)自群眾“飲水思源”“自己吃的水源自己保護(hù)”意識，鼓勵群眾自覺參與到維護(hù)水源保護(hù)行動中來。做好農(nóng)村飲水安全工程水源保護(hù)和監(jiān)管工作。

3.2 創(chuàng)新管理，建立水質(zhì)、水量監(jiān)測信息系統(tǒng)

爭取加大投入力度，建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)水量監(jiān)測信息中心，配備專業(yè)人員，配備一套監(jiān)測信息設(shè)備，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過布設(shè)監(jiān)控和感應(yīng)探頭，及時將水質(zhì)水量數(shù)據(jù)從監(jiān)測點傳回工作室，實現(xiàn)工作人員在辦公室就能將全縣的供水工程實時水質(zhì)、水量數(shù)據(jù)顯示在屏幕上、紙上，24 小時監(jiān)控水質(zhì)、水量情況。

制定和完善水污染事故應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)一步明確安全飲水指揮部成員單位職責(zé)，落實各項預(yù)防措施，做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作，促進(jìn)發(fā)現(xiàn)問題及時督促解決。

3.3 強化水處理措施，健全“四級”水質(zhì)檢測監(jiān)測機制

著力改造管網(wǎng)和水質(zhì)凈化消毒設(shè)施，重點加強簡便、高效、價廉的超濾膜水處理和水質(zhì)檢測方面的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備的使用和推廣，促進(jìn)農(nóng)村供水領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，穩(wěn)步改善水源水質(zhì)狀況。

建立農(nóng)村水源和水質(zhì)監(jiān)控監(jiān)測體系，通過定期不定期地對源水、出廠水、末梢水實施嚴(yán)格檢測，保證生活飲水達(dá)到《農(nóng)村實施生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則》的要求。對于規(guī)模化供水工程，建立供水水廠水質(zhì)檢測實驗室，進(jìn)行日常出廠水、末梢水的日檢工作；由縣江源鎮(zhèn)村供水管理有限公司駐各鎮(zhèn)（辦）供水站定期按比例進(jìn)行抽檢；縣級農(nóng)村飲水安全水質(zhì)檢測中心進(jìn)行巡檢；由衛(wèi)健部門監(jiān)督監(jiān)測。對于小型集中供水工程，由縣級農(nóng)村飲水安全水質(zhì)檢測中心進(jìn)行巡檢及衛(wèi)健部門定期監(jiān)督監(jiān)測。對于分散式供水工程，由縣級農(nóng)村飲水安全水質(zhì)檢測中心定期按比例進(jìn)行抽檢。

3.4 明確專職水管員管護(hù)職責(zé)

為確保供水工程正常運營，將“三級責(zé)任”（縣、鎮(zhèn)＜辦＞、村＜社區(qū)＞）落實落細(xì)，結(jié)合丹鳳縣水利實情，選聘一批熱愛水利事業(yè)、具備基礎(chǔ)性水利知識并經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)持證上崗的專職水管員，負(fù)責(zé)做好轄區(qū)內(nèi)水利工程的日常巡查、定期檢查和安全隱患排查、維修養(yǎng)護(hù)，水質(zhì)檢測，規(guī)范收取水費等工作。水管員應(yīng)為居家的60 周歲以下的居民，優(yōu)先選聘貧困戶中有管理能力、原水管員或管水經(jīng)驗豐富者，采取個人申請、村（社區(qū)）推薦、鎮(zhèn)（辦）審核、縣水利局備案的程序規(guī)范選聘。將水管員管護(hù)費用納入縣財政部門預(yù)算資金，根據(jù)村（社區(qū)）的大小具體確定撥付額度）將供水工程維修養(yǎng)護(hù)基金撥付至鎮(zhèn)（辦），鎮(zhèn)（辦）確保此項資金用于村（社區(qū)）供水工程日常維修養(yǎng)護(hù)工作。

3.5 深化產(chǎn)權(quán)改革，健全運營管理機制

結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為盤活村級財政投入資產(chǎn)，建議將近年建設(shè)的農(nóng)村安全飲水工程移交村級集體經(jīng)濟組織，納入村集體經(jīng)濟經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行管理，讓村級集體經(jīng)濟自我管理、自我經(jīng)營、自我維護(hù)，實現(xiàn)收費管理，水費收入歸村級集體經(jīng)濟。村級集體經(jīng)濟組織要切實承擔(dān)農(nóng)村飲水安全工程運行費用，主要包括電費、人員經(jīng)費和供水設(shè)施、設(shè)備維護(hù)維修費等，要提取一部分收入用于支付水管員工資，水管員工資由水利局撥付各鎮(zhèn)辦的供水工程維修養(yǎng)護(hù)基金和部分水費組成，工資標(biāo)準(zhǔn)由各鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）根據(jù)實際情況確定，原則上每村每月工資不少于400 元～600 元。

3.6 科學(xué)制定水價收費標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范收取水費

農(nóng)村飲水安全工程要通過依法合理定價、計量收費、群眾參與，形成以水養(yǎng)水、良性循環(huán)的運行機制。水價的科學(xué)制定是保證農(nóng)村飲水工程、社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要前提。保障水費收繳是維持農(nóng)村安全飲水工程可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

提高用水戶“水商品”認(rèn)識。逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念，改變農(nóng)民將水視為“福利水，大鍋水”的慣性思維模式，要利用廣播，電視，門戶網(wǎng)站和微信平臺等多種形式，對供水管理條例和法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)宣傳，喚醒群眾水商品意識，樹立惜水、節(jié)水、依法依規(guī)有償用水的新觀念。

合理確定水價。水價的確定既要考慮供水形式、成本回收和政府補貼等，又要兼顧農(nóng)民的經(jīng)濟收入和支付能力。結(jié)合嚴(yán)格的水資源管理制度，積極推動農(nóng)村飲水安全項目水價改革，因地制宜制定適合當(dāng)?shù)赜盟屎娃r(nóng)民支付水平的水價形成機制。參照縣物價局《關(guān)于丹鳳縣鎮(zhèn)村集中水廠供水暫定價格的通知》（丹價發(fā)〔2018〕19 號）文件中的水價標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)實際情況，可采取“階梯式水價”“兩部制水價”等形式，逐步實行“計量收費”。全縣農(nóng)村飲水管理主要分四類，第一類為省水務(wù)集團丹鳳分公司管理的集中“百噸千人”供水工程2 處；第二類為丹鳳縣江源供水公司管理的“千噸萬人”集中供水工程1處，執(zhí)行農(nóng)村生活用水價格1.0 元/t～2.0 元/t。武關(guān)、巒莊等8 個鎮(zhèn)共8 處“百噸千人”集中供水水廠由縣江源鎮(zhèn)村供水管理有限公司駐各鎮(zhèn)供水站管理，執(zhí)行農(nóng)村生活用水價格2.0 元/t。按供水總表計量收取水費，全年約200 萬元～300 萬元；第三類為村級管理的小規(guī)模集中供水工程824 處以及第四類供水人口小于20 人的分散供水工程1155 處由各受益村組村級水管員管理根據(jù)實際情況分類實施收取水費。通過水價公示、收費監(jiān)督等措施，提高收取水費的透明度和合理性。

提高服務(wù)質(zhì)量。為方便農(nóng)民繳費，可聯(lián)合農(nóng)商銀行（農(nóng)村信用社），推行銀行預(yù)存代扣，網(wǎng)上交費等多種方式，拓寬繳費渠道，保障用水戶繳費渠道方便、快捷、暢通。通過制定合理水費收費獎懲辦法，充分調(diào)動村級水管員的工作熱情，促進(jìn)做到及時足額收取水費，促進(jìn)村級集體經(jīng)濟發(fā)展的同時，規(guī)范水費收取；每戶發(fā)放張貼“商洛市農(nóng)村飲水安全明白卡”，公布監(jiān)督管理電話，建立24 小時服務(wù)制度，及時處理和回復(fù)用戶提出的難點問題，確保供水保障服務(wù)的高效、高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)。

3.7 規(guī)范運行管理行為

依據(jù)《商洛市農(nóng)村居民飲水安全管理條例》《丹鳳縣村鎮(zhèn)供水工程運行管理辦法》等法律法規(guī)、政策文件要求，多措并舉，依法管理，分類指導(dǎo)。

實現(xiàn)運營管理科學(xué)化、規(guī)范化。以建章立制為手段，以增強服務(wù)功能為目標(biāo)，建立健全供水工程管理操作規(guī)程、維修規(guī)程、安全規(guī)程和定期養(yǎng)護(hù)等各項規(guī)章制度。健全管理檔案，保留生產(chǎn)全過程的計量系統(tǒng)、原始記錄和統(tǒng)計分析數(shù)據(jù),歸類整理，確保運行管理公正、透明、底子清。

加強管水技術(shù)人員培訓(xùn)。在確保安全生產(chǎn)和正常供水的基礎(chǔ)上，組織管理人員開展專業(yè)知識、實際應(yīng)用、法律法規(guī)、規(guī)章制度的培訓(xùn)工作，可以采取“走出去、請進(jìn)來”的辦法，學(xué)習(xí)外地先進(jìn)的管理經(jīng)驗和技術(shù)，可采取集中培訓(xùn)和現(xiàn)場教學(xué)的形式，培訓(xùn)水管員排查飲水問題、維修破損管道、規(guī)范收費等技術(shù)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，建立起一支維護(hù)管理水務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的專業(yè)化隊伍，不斷提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量。

努力提高經(jīng)濟效益。進(jìn)一步落實各項優(yōu)惠政策，積極爭取財政部門對工程建設(shè)運營給予的稅收優(yōu)惠和發(fā)改部門對工程電價給予的優(yōu)惠政策，同時注重節(jié)能措施，節(jié)約不必要的開支，降低運行成本；推廣和使用自動化監(jiān)控系統(tǒng)、信息化管理系統(tǒng)和節(jié)水節(jié)能技術(shù)設(shè)備，開源節(jié)流，通過從源頭上監(jiān)管，開展供水工程運行專項檢查，保障供用水雙方的合法權(quán)益。將行政監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管有機結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村供水工程管理規(guī)范運行，確保工程的良性運行和群眾長效受益。

4 結(jié)語

結(jié)合村級“三變改革”，將國家投資的小型供水工程由各村納入村級集體經(jīng)濟管理，落實村級水管員158 名，專門負(fù)責(zé)加藥消毒、巡查、檢修、水費收繳等工作，158 名水管員和村集體經(jīng)濟組織簽訂了管護(hù)協(xié)議。為提高農(nóng)村供水規(guī)范化、專業(yè)化管護(hù)水平，成立縣級國有村鎮(zhèn)供水公司，主要承擔(dān)鎮(zhèn)級供水運行管理，同步指導(dǎo)轄區(qū)村級供水管理，除縣供水公司管理的3 個鎮(zhèn)（街辦）外，其余9 個鎮(zhèn)均成立了供水站，安排專業(yè)應(yīng)急搶修隊伍，負(fù)責(zé)農(nóng)村供水工程應(yīng)急搶修及培訓(xùn)工作，制作水管員公示牌296 個，進(jìn)一步完善農(nóng)村飲水安全長效運行管理機制，強化日常督查、考核，督促鎮(zhèn)、村（村集體經(jīng)濟組織）落實主體管護(hù)責(zé)任，村級水管員落實日常管護(hù)責(zé)任，形成縣、鎮(zhèn)、村上下聯(lián)動、齊抓共管的良好局面。