農(nóng)村電商扶貧政策創(chuàng)新與擴(kuò)散研究

朱忠琴 李發(fā)耀

摘要：農(nóng)村電商扶貧政策作為我國扶貧開放事業(yè)的一項(xiàng)創(chuàng)新，其在全國范圍內(nèi)得推廣擴(kuò)散有著明顯得中國特色。文章以政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論為視角，從時(shí)間、空間、路徑模式和動(dòng)力機(jī)制四個(gè)維度來探討我國農(nóng)村電商扶貧這一創(chuàng)新政策的擴(kuò)散規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村扶貧政策擴(kuò)散隨時(shí)間推移明顯呈現(xiàn)出“S”型曲線增長(zhǎng)趨勢(shì)；空間上區(qū)域鄰近效應(yīng)顯著且以自上而下的層級(jí)擴(kuò)散為基本擴(kuò)散路徑；在擴(kuò)散過程中主要受自上而下和自下而上雙層壓力、橫向治理競(jìng)賽與學(xué)習(xí)和立體使命四種動(dòng)力系統(tǒng)的影響，其中立體使命是農(nóng)村電商扶貧政策得以擴(kuò)散的前提和基礎(chǔ)，四個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)貫穿于電商扶貧政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程的始終。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村電商扶貧；政策創(chuàng)新擴(kuò)散；動(dòng)力機(jī)制

引言

2014年，國務(wù)院扶貧辦將“電商扶貧”正式納入扶貧的政策體系后，電子商務(wù)在扶貧工作中發(fā)揮了積極的作用。電商扶貧通過大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)新，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式，加強(qiáng)貧困地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村貧困地區(qū)的資源整合能力，帶動(dòng)了偏遠(yuǎn)農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使貧困地區(qū)農(nóng)民走上了脫貧致富的道路。對(duì)于農(nóng)村貧困地區(qū)來說，電子商務(wù)已經(jīng)融入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的方方面面，發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)已成為精準(zhǔn)扶貧的重要載體，對(duì)農(nóng)村地區(qū)困難群眾脫貧致富、帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)都具有十分重要的意義。作為一種政策創(chuàng)新，農(nóng)村電商扶貧政策在全國范圍內(nèi)的蔓延過程可視為創(chuàng)新擴(kuò)散。文章以政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論為分析視角，研究我國農(nóng)村電商扶貧政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程，探討農(nóng)村電商扶貧政策在擴(kuò)散進(jìn)程的時(shí)空變化趨勢(shì)、路徑模式及其背后動(dòng)力機(jī)制，期冀為理解這一政策提供新的視角，并為扶貧政策的推廣擴(kuò)散提供借鑒。

1、理論基礎(chǔ)與研究框架

1.1 政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的相關(guān)研究

20世紀(jì)60年代末，美國學(xué)者Jack Walker在《美國各州間的創(chuàng)新擴(kuò)散》一文中對(duì)聯(lián)邦體制內(nèi)的政策選擇與擴(kuò)散現(xiàn)象進(jìn)行研究，拉開了政策創(chuàng)新與擴(kuò)散研究的序幕。隨后，在Rogers、Gray、Berry等學(xué)者的努力下，政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究得到了迅速發(fā)展，并成為公共政策研究的重要領(lǐng)域。政策創(chuàng)新擴(kuò)散是一項(xiàng)政策創(chuàng)新通過某種渠道隨著時(shí)間的流逝在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)成員之間被溝通擴(kuò)散的過程”。[1]它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的波動(dòng)過程，隨著時(shí)間的推移，政策擴(kuò)散會(huì)經(jīng)歷緩慢擴(kuò)散期、急速擴(kuò)散期和平穩(wěn)擴(kuò)散期三個(gè)擴(kuò)散階段，呈現(xiàn)出S型曲線的特征。[2]布朗和考克斯將政策創(chuàng)新擴(kuò)散的過程特征總結(jié)為三條經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律：即政策擴(kuò)散在時(shí)間上呈現(xiàn)S型曲線、空間上表現(xiàn)為近鄰效應(yīng)、中央系統(tǒng)層面背景下出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者的層級(jí)效應(yīng)或短視效應(yīng)。[3]政策創(chuàng)新的擴(kuò)散通是學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)迫和模仿四種機(jī)制相互作用的結(jié)果。[4]在擴(kuò)散過程中主要表現(xiàn)為區(qū)域傳播模型、全國互動(dòng)模型、領(lǐng)導(dǎo)一跟進(jìn)模型和垂直影響模型四種路徑模式。[5]

1.2 研究框架

基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論，選取省級(jí)政府這一中間層級(jí)，從時(shí)間、空間、路徑、動(dòng)力四個(gè)維度來構(gòu)建農(nóng)村電商扶貧政策創(chuàng)新擴(kuò)散的分析框架，窺探我國農(nóng)村電商扶貧這一創(chuàng)新政策擴(kuò)散的樣態(tài)與規(guī)律，豐富我國公共政策擴(kuò)散理論研究的內(nèi)容及其實(shí)踐應(yīng)用范圍。

2、農(nóng)村電商扶貧政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的過程

2.1 農(nóng)村電商扶貧政策擴(kuò)散時(shí)空特征

（1）時(shí)間維度

以農(nóng)村電商扶貧政策發(fā)布年份為橫軸，以某年省級(jí)政府發(fā)布該政策累積量為縱軸（個(gè)別政府因政策修訂發(fā)布過多次，均計(jì)入當(dāng)年數(shù)據(jù)），制作散點(diǎn)圖（見圖1）來考察農(nóng)村電商扶貧政策在省級(jí)政府層面的時(shí)間演進(jìn)機(jī)理。可見，農(nóng)村電商扶貧政策自創(chuàng)新以來，在省級(jí)政府層面的擴(kuò)散時(shí)間呈“S”型曲線分布，符合政策擴(kuò)散的一般規(guī)律。其擴(kuò)散階段為緩慢探索期（2008-2013）、快速擴(kuò)散期（2014-2017）、平穩(wěn)擴(kuò)散期（2018-2020）三個(gè)階段。

（2）空間維度

在地域維度上，將全國各省（港澳臺(tái)地區(qū)除外）劃分為東、中、西三個(gè)區(qū)域來考察農(nóng)村電子商務(wù)扶貧政策的擴(kuò)散進(jìn)程。通過對(duì)各省農(nóng)村電子商務(wù)政策發(fā)布時(shí)間分析可知，地緣相近的省政策發(fā)布往往前后相繼，擴(kuò)散具有明顯的近鄰效應(yīng)。如四川2015年5月發(fā)布農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展政策后，貴州同年11月也發(fā)布了該政策。此外浙江和江蘇，湖北、湖南和山西等同一區(qū)域政府，發(fā)布時(shí)間也相隔不久。其次，在擴(kuò)散趨勢(shì)上總的呈現(xiàn)從東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)逐步向西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì)。

2.2 農(nóng)村電商扶貧政策擴(kuò)散路徑模式

（1）自上而下層級(jí)擴(kuò)散模式

農(nóng)村電商扶貧政策在全國范圍內(nèi)的擴(kuò)散過程離不開中央政府的影子，垂直影響和層級(jí)效應(yīng)顯著。如2014年國務(wù)院扶貧辦將電商扶貧納入精準(zhǔn)扶貧體系和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出現(xiàn)明顯體現(xiàn)了自上而下的垂直影響。中央層級(jí)農(nóng)村電子商務(wù)政策發(fā)布后極大促進(jìn)了省級(jí)農(nóng)村電子商務(wù)政策發(fā)布，而省級(jí)政策的出臺(tái)往往又先于省內(nèi)地市級(jí)政府，農(nóng)村電商扶貧政策擴(kuò)散呈現(xiàn)按行政級(jí)別由高向低的層級(jí)效應(yīng)。

（2）領(lǐng)先-跟進(jìn)橫向擴(kuò)散模式

地方政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散會(huì)因?yàn)楣舱咴跁r(shí)間和空間上的勢(shì)能差表現(xiàn)出梯度性的擴(kuò)散特征，即政策創(chuàng)新會(huì)沿著動(dòng)力源向周圍政策勢(shì)能較低的地區(qū)擴(kuò)散。在我國，這種擴(kuò)散的路徑模式集中表現(xiàn)為相同的公共政策及其活動(dòng)從處于政策領(lǐng)先地位的東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散。這種以發(fā)達(dá)地區(qū)為標(biāo)桿，跟進(jìn)、效仿發(fā)達(dá)地區(qū)的做法，形成了區(qū)域間的領(lǐng)先-跟進(jìn)擴(kuò)散模式。農(nóng)村電商扶貧政策從處于政策前沿地區(qū)的浙江向處于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)（甘肅、西藏等地區(qū)）的擴(kuò)散便是區(qū)域間政策領(lǐng)先-跟進(jìn)擴(kuò)散的典型例證。

3、農(nóng)村電商扶貧政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的動(dòng)力機(jī)制

3.1 縱向壓力型體制的剛性約束

壓力型體制是指縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，而采取的以績(jī)效評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲措施相結(jié)合的一套管理手段和方式。[6]其運(yùn)作特征是將目標(biāo)和任務(wù)通過政治命令和行政壓力在行政體系中層層向下滲透和擴(kuò)散，[7]這種層層傳導(dǎo)的壓力主要包括自上而下的政績(jī)要求與逐級(jí)行政問責(zé)壓力和自下而上滿足民眾需求的壓力兩個(gè)方面。農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展政策之所以能夠在全國范圍“遍地開花”，首先體現(xiàn)在我國的權(quán)威壓力型體制制度層面，深化脫貧攻堅(jiān)、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，是全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)。正是因?yàn)檫@種自上而下中央政府的行政考核壓力的剛性約束，才使得該政策得以擴(kuò)散。其次體現(xiàn)在民眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要這種自下而上壓力的剛性要求。在雙層剛性壓力下，各級(jí)黨委和政府都組織各方力量參與到精準(zhǔn)脫貧的工作當(dāng)中去，主動(dòng)學(xué)習(xí)其他地區(qū)先進(jìn)的脫貧方法。

3.2 橫向治理競(jìng)賽的柔性激勵(lì)

治理競(jìng)賽是一種以政府間相對(duì)模糊的治理效能比較為基礎(chǔ)的競(jìng)賽。在治理競(jìng)賽中上下級(jí)政府的關(guān)系往往表現(xiàn)為“科層型網(wǎng)絡(luò)”，這種關(guān)系決定了其考核方式是以追求卓越為導(dǎo)向。[8]脫貧工作做的好不好，關(guān)鍵還要看成效。對(duì)于地方主政官員來講，脫貧工作成效是考驗(yàn)地方治理能力和領(lǐng)導(dǎo)者治理水平的重要體現(xiàn)。近年來，因脫貧工作做得好被提拔和重用的政府官員不勝枚舉。因此，橫向政府間在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，面對(duì)各種復(fù)雜的情況和問題時(shí)的“卓越表現(xiàn)”可以為其在仕途上助力，留下好印象。農(nóng)村電商在脫貧和返貧問題治理上有著“卓越表現(xiàn)”，成為政策創(chuàng)新的柔性激勵(lì)，也是地方主官表功的主要成果。

3.3 橫向政府學(xué)習(xí)的內(nèi)生動(dòng)力

2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年和全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，想要如期實(shí)現(xiàn)這兩項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，必須建立全國統(tǒng)一的貧困治理體系，以創(chuàng)新發(fā)展理念推動(dòng)扶貧領(lǐng)域改革，從大水漫灌向精準(zhǔn)滴灌轉(zhuǎn)變，從偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變，著力提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。這些都需要政府學(xué)習(xí)。農(nóng)村電商作為精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，在扶貧實(shí)踐中有著“卓越表現(xiàn)”，為了如期兩大目標(biāo)任務(wù)，各地方政府自發(fā)地學(xué)習(xí)黨中央關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)加快發(fā)展的重要指示，學(xué)習(xí)政策先進(jìn)地區(qū)的政策措施。

3.4 立體為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的使命

黨的十九大提出，為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興是中國共產(chǎn)黨的初心和使命，這是激勵(lì)中國共產(chǎn)黨人不斷前進(jìn)的根本動(dòng)力。現(xiàn)階段這種初心和使命具體體現(xiàn)在消除貧困、改善民生，使人民過上富裕的生活。正是在這一思想的統(tǒng)領(lǐng)下，各級(jí)黨委和政府部門紛紛立堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)軍令狀，爭(zhēng)分奪秒，為了達(dá)到為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興的這一使命，不負(fù)人民的重托，展開了激烈的治理競(jìng)賽，學(xué)習(xí)先進(jìn)治理工具與經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新扶貧工作思路與方法。

4、結(jié)語

文章基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論，從政策創(chuàng)新擴(kuò)散的時(shí)間、空間、路徑及動(dòng)力機(jī)制四個(gè)維度構(gòu)建綜合性分析框架，探討農(nóng)村電子商務(wù)扶貧政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程與作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村電商扶貧政策的擴(kuò)散在時(shí)間維度上，呈S型曲線；在空間在維度上近鄰效應(yīng)顯著；在擴(kuò)散路徑上，主要表現(xiàn)為自上而下的層級(jí)擴(kuò)散模式和領(lǐng)先-跟進(jìn)擴(kuò)散模式；且農(nóng)村電商扶貧政策的創(chuàng)新擴(kuò)散主要受壓力型體制、橫向治理競(jìng)賽、橫向政府學(xué)習(xí)以及為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的使命四種動(dòng)力機(jī)制的影響。是以為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的使命為統(tǒng)領(lǐng)、政府間橫向與縱向作用關(guān)系相互交織的過程。因此，在扶貧政策的創(chuàng)新與擴(kuò)散應(yīng)堅(jiān)守使命，充分發(fā)揮自上而下政治壓力問責(zé)、考核的作用。

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作者簡(jiǎn)介：

朱忠琴，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共政策與政策過程理論研究。

李發(fā)耀，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事產(chǎn)業(yè)扶貧研究。