基于生態經濟效益的京郊農村生態補償問題分析與對策思考

[摘 要]文章通過對京郊農村生態補償機制的探究，找尋發展進程中存在的現實問題，探索生態經濟效益與實施現狀的耦合關系。當前京郊農村生態補償點存在生態補償范圍過窄、生態資源利用不充分和生態效益與經濟效益失衡的問題，還需通過落實主體功能區、培育新興業態、區域差別化處理等形式來對京郊生態進行針對性補償。因此，京郊農村應繼續激發生態經濟效益的潛在活力，協調生態保護、生態建設、生態貢獻，為綠色可持續發展奠定基礎，共商共量構建京郊生態補償優化機制。

[關鍵詞]生態經濟效益;京郊農村;生態補償;現實問題;優化機制

隨著京郊農村生態服務系統的不斷提升和市場經濟的不斷發展，生態環境的價值和農村社會經濟體制難以完全適配，資源無限的理念成為了悖論，社會經濟體制對生態環境優化的需求愈發迫切。由此，人們開始重新評估京郊農村生態環境體系的市場價值和社會價值，基于現實價值的迫切需求，調研生態補償實際問題，結合當地農村地域特色，評估生態經濟效益，優化綠色發展，推動建立具有時代價值和現實意義的京郊農村生態補償機制。

1 京郊農村生態經濟發展的現實需求

生態補償制度是京郊農村生態建設規劃的必要一環。北京市多次強調農村地區環境綜合整治，構建農村生態專項體制機制以推進環境治理、打擊違法等重點任務，在綠色生產方式和生活方式的整體框架下，京郊也將繼續實現空氣、森林、濕地、水流、耕地等重點領域和生態保護紅線區、生態涵養區等重點區域生態保護補償實現全覆蓋，補償標準與經濟社會發展狀況相適應，補償額度與生態保護績效相掛鉤，跨地區橫向生態保護補償試點取得突破，從而健全市場化、多元化的生態保護補償機制[1]。京郊農村響應政府號召，緊跟農村生態改善進程實時提供行政、社會、經濟、思想等方面的反饋與核查，是生態建設的有力執行者和有效助推劑。

就目前而言，京郊農村生態的可持續性依然有待考量，現代農業發展狀況良莠不齊，京郊農業生產力受限于資源環境和社會因素，過剩生產能力難以消化。隨著京郊農村經濟需求的不斷增加，產業結構多元化的態勢也日趨明顯，然經濟環境的訴求與生態環境的境況產生了內在矛盾，且城鄉二元差距使得新發展理念和發展方式傳輸滯后，京郊生態資源或是以非持續性方式被開發掠奪，或是忽視性管理以致有效資源擱置荒廢，由此引發惡性循環，折射出農業生產模式與自然生態環境的極不協調性[2]。于是，京郊農村生態補償方式嶄露頭角，平衡京郊生態經濟狀況，其本質是關乎生態利益的分配機制，也是兼容了多種元素彌補生態受損的調節方式。可見，生態補償是京郊農村生態向現代化嬗變的必經過程，也是必然選擇。

2 京郊農村生態補償點存在的主要問題

2.1 生態補償范圍過窄且方式單一

當前京郊農村生態補償受到補償方式單一性的制約。政府主導的生態補償是較為直接的輸血機制，政府向生態受損區域直接提供資金、技術、人才的支持，其主要形式是資金支持，然政府補助的形式終歸是效用淺顯的、成果有限的。如若缺乏造血機制，大量的資金補償也難以支撐生態項目落地生根，且當地的生態利益相關者難以掌握生態補償的主動權。這種局勢又反過來對政府形成壓力，造成了政府資金輸入與實際需求不對等的情況。于是，京郊農民由于補償有限又選擇了非生態型的獲利模式，或是外出謀生，人與自然的關系變得更為緊繃。

生態補償合理談判機制對生態效益范圍產生了較大影響。迄今為止，京郊所有的生態補償點都呈現自上而下的縱向談判機制。談判方向的單向性決定了生態話語權的局部不平等性，部分基于國家意志所制定的生態補償衡量標準與民眾的補償訴求存在偏頗。現階段政府對京郊農村的生態補償主要體現在對生態環境污染源的整治上，因而取締了大量高排污企業或民營畜禽業等，但政府針對公共生態環境的治理則略微薄弱，當地生態衛生設施稍顯不足，居民垃圾處理成為新的生態問題，這也是生態補償范圍狹窄的直接證明。

2.2 生態資源利用格局不夠充分

京郊農村生態補償的初衷是彌補生態資源缺陷、修復生態功能服務，這不等同于閑置當地生態資源，其最終目的是實現生態資源利用效益最大化。而事實上，盡管京郊農村正在進行大刀闊斧的生態改革，然其中大部分措施是以終結部分地區的資源使用為直接手段的，這種無經濟效益的壟斷方式破壞了原有生態資源利用的市場格局，衍生出資源利用效率低下的新問題。

生態資源利用格局欠佳及資源利用不充分情況仍普遍存在。以土地資源為例，工業化和農業現代化的對沖矛盾以其協同效應驅動土地利用空間及功能結構變化顯著[3]，然當前京郊土地整治規劃欠佳，部分京郊農業大區土地資源利用率較高，農用地多，但建設用地比重較大，后備耕地資源匱乏;此外，土地破碎、農用地連接性和集聚性差、土地整理難度大等問題也影響了農用地的多功能性，設施農用地、耕地等集約程度較高的農用地規模化程度較低[4]。由此可見，土地利用格局混亂所導致的資源利用不充分，給土地資源產生過量負荷，不規范的農用地使得生態補償的可操作性有所局限，缺乏生態補償的備用資源和土地空間，其涉及的生態經濟利益協調難度較大。

2.3 統籌生態效益與經濟效益難以為繼

在京郊農村生態補償政策實施前期，補償標準科學調研不足而略為僵化，整體設定過程未能充分反映利益主體的基本訴求，當地民眾生存發展的基本權益和生態效益的福利都未能得到充分保障[5]。生態補償政策實施至今，不成熟補償標準的滯后效應開始顯現：不可持續收益難以為繼、生態補償收益差異引發民眾心理落差、民眾生態保護積極性受挫等。此外，現行生態補償額度與經濟發展速度不相匹配的狀況，長此以往，奏響民政和諧的琴弦必將崩壞，政府在生態補償上的公信力必將下降。

從整體和個體層面來看，京郊農村呈現出整體補償額度巨大、個體補償補貼受限的局面。近年來，北京市政府生態資金投入不菲，但生態效益補償額度提升有限，市區財政對山區集體公益林的補償較低，且基本為一次性補償，這意味著農民失去該土地的持續性收益。當地為農民提供的綠色崗位，月收入不過千余元，崗位福利待遇也甚為微薄。無論是土地補貼還是崗位補貼，較之京郊農民的原本收益依然有所差異，即“收益損失”補償低于經濟需要，其生態犧牲和所得效益不對等，京郊民眾在生態經濟生存戰中舉步維艱。

3 京郊農村生態補償的優化機制

3.1 落實主體功能區戰略，提升生態服務價值

根據京郊農村不同區域的環境承載能力和生態經濟發展潛力，可重新定義區域功能結構和發展方向，將京郊區域劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，制定功能區內產業發展標準，優化資源利用模式，權衡發展機會成本。限制開發區和禁止開發區需確保資金投入與使用的有效性，使生態功能定位所導致的額外成本得到適時補償;重點開發區和優化開發區要遵循“帕累托改進”的基本原則，在保證環境、產業、資源等沒有倒退情況出現的前提下，至少提高其中一個方面的收益。當四大功能區的既定屬性得以確認，區域內的功能定位也得以落實。誠然，不同區域內的生態-經濟模式各異，部分傾向于生態為主經濟為輔，另一部分傾向于經濟優先生態并行，但其最終目的都是為了實現生態服務價值提升。只有經濟沒有生態是生態服務失敗的表現，只有生態沒有經濟是生態服務不足的表現，生態確保了服務環境，經濟約束著服務質量，生態和經濟的協調可謂缺一不可。

3.2 培育京郊農村生態建設與補償新主體、新業態、新產業之間的耦合關系

新主體是生態建設新階段的核心支柱。政府、企業、個人都應成為當地綠色發展的參與主體，共同構建生態環境補償項目多元化融資體系和政企社互動的協同機制，鼓勵綠色產業發展和廢棄物資源化利用，支持第三方參與生態環境治理，不斷提升生態環境補償與綠色發展協同推進效率[6]。

新業態是生態建設新階段的催化劑。通過農業生產聚集、農業規模化經營等方式，激發產業帶動效應，形成農業特色品牌產業群;化生態優勢為經濟優勢，開發新興景觀，以傳統的田園風光和鄉村特色吹響生態旅游的號角。

新產業是生態建設新階段的原動力。根據綠色經濟的要求，構建“農業+旅游”的產業融合格局：在農業層面，推動“農業精、農業強、農業優”，樹立生態品牌以增加產品附加值，形成以花卉、果品、有機雜糧、精品養殖為基本框架的融合第一產業與第三產業的都市型現代農業產業體系;在旅游層面，推動“精品旅游、精品鄉鎮、精品經濟”，真正實現“把好產品送出去，把城市人引進來”的目標。

3.3 構建生態補償分區、分層、分類的機制路徑

生態補償分區以行政區劃為主要界定，滲透各區特色于生態總體布局，不斷擴大各區政府支持規模，鼓勵區縣結對商討，圍繞當地生態工程建設，持續優化大氣環境、水環境、園林景觀環境、綠色人居環境，打造區域綠色發展新體系，鞏固各區差異化生態補償定位。生態補償分層有助于形成縱向補償和橫向補償相結合的生態補償財政分擔體系，一方面政府通過財稅政策補貼、生態項目主導、相關法律約束等手段規范企業和個人的生態環境行為[6];另一方面區域共商共量生態補償相關工程，起草各項協作方案，推動生態科學技術互通、農業生態產業鏈協同、生態補償福利共贏，從局部聯動整體，政府和區域間轉移支付彌補了生態資金的缺口，形成了雙向激勵。而生態補償分類針對不同類型的自然資源進行了不同標準的生態補償，統籌實施“兩山三庫五河”生態保護，系統推進“一城兩帶多園”綠色發展，因地制宜落實生態補償綠色項目建設，形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的治理體系。這樣錯落有致、差異應對的生態方針，對于激發局部生命力、鞏固整體格局具有戰略性意義。

3.4 激發綠崗機制活力，建立綠崗績效激勵機制

激發綠崗機制活力，要求推動健全生態崗位分配機制，保障京郊民眾合理的生態經濟權益。完善生態崗位分配機制，在政府門戶網站發布征求民眾意見文件，增強群眾的參與感;改變原有的隨機分配方式，進行輪班制，并在此基礎上推行績效激勵;同時，制定統一的工資標準，杜絕拖欠工資，保障居民有穩定的收入來源。

構建生態市場化機制，充分運用杠桿效應，完善資源環境價格機制和生態勞動力收益機制，合理推進綠崗供應體系建設和運營，形成以政府為主導、以企業為主體、社會組織和公眾共同參與的有償環境治理機制[7]。通過政策信息激勵綠色產業發展，使綠崗工作者了解相應的激勵目標，將維護生態效益的自覺行為逐漸內化，引導環保控制機制和綠崗行業結構優化[6]。以公益性崗位為事業型崗位，建立綠崗績效激勵機制，刺激綠色經濟增長，延伸生態補償價值鏈，使綠崗行業煥然一新。

4 結語

綜上所述，生態補償是自然環境破壞和綠色生態保護相互制衡的必然選擇，近年來京郊農村緊跟可持續發展的潮流，通過多種補償方式應對生態補償點中不斷涌現的現實問題，但仍然出現了生態補償范圍過窄、生態資源利用格局不夠充分、統籌生態效益和經濟效益難以為繼等問題。因此，京郊農村需要落實主體功能區戰略，培育生態補償建設與新主體、新業態、新產業之間的耦合關系，構建生態分層、分區、分類的機制路徑，并建立綠崗績效激勵機制，盡可能緩解生態補償在制度建設和適用性上的局限性，制定了針對性生態補償措施，激發京郊生態經濟活力，推動構建“生態宜居”的新京郊農村。

參考文獻：

[1]北京市人民政府辦公廳.北京市人民政府辦公廳關于健全生態保護補償機制的實施意見[EB/OL].（2018-06-06）.http：//www.bjdch.gov.cn/n1515644/n5685672/n5685687/c6769365/content.html.

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[5]李曉燕.健全農業生態環境補償制度研究[J].農村經濟，2015（11）：35-40.

[6]何壽奎.農村生態環境補償與綠色發展協同推進動力機制及政策研究[J].現代經濟探討，2019（6）：106-113.

[7]溫宗國，周靜，岳昆.基于水環境的生態文明建設模式研究——以合肥市、巢湖流域為例[J].中國工程科學，2019（5）：113-119

[基金項目]本文系北京郵電大學2019年度大學生創新訓練項目“京郊農村生態補償機制實施現狀調查研究”（項目編號：201910003）的階段性成果，受“北京郵電大學大學生研究創新基金”資助。

[作者簡介]徐露露（1999—），女，浙江蘭溪人，北京郵電大學經濟管理學院本科，研究方向：政治經濟學。