全以力三推線進劃空定間為規抓劃手工作
——以衢州市為例

衢州市自然資源和規劃局 王建鴻 毛晨煒

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線（以下簡稱“三條控制線”），優化生產、生活、生態“三生”空間，成為社會各界廣泛關注的焦點。

一、三條控制線劃定背景

改革開放以來，中國以相對緊缺的資源賦存支撐了30 多年的高速增長，城鎮“攤大餅”式迅猛擴張使得周邊耕地被大量占用，農用空間不足、濕地減少、生態問題突出。

習近平總書記和李克強總理多次強調，要建立嚴格的生態保護紅線管控體系，實現一條紅線管控重要生態空間；要加強耕地保護，全面完成永久基本農田劃定并實行特殊保護；制定城市建設約束性指標，劃定城市開發邊界。

此次《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》就統籌落實三條控制線，解決控制線多頭管理、交叉沖突等問題作出安排。這是黨中央著眼全局，貫徹生態文明建設思想，建設美麗中國的制度保障。同時也是優化經濟和環境的可持續發展能力，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。

二、三條控制線劃定原則

劃定與落實三條控制線，就是要落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，并通過國土空間規劃逐級落實傳導統一管控，實現生態空間山清水秀，生產空間集約高效，生活空間宜居適度。三線劃定必須堅持以下原則。

一要堅持底線思維，保護優先。以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，統籌布局生態、農業、城鎮空間，強化底線約束，保障生態安全、糧食安全。

二要堅持多規合一，協調落實。按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺要求，科學劃定落實三條控制線，做到不交叉不重疊不沖突。

三要堅持統籌推進，分類管控。堅持上下聯動、區域協調，根據各地不同的自然資源稟賦和經濟社會發展實際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機制。

三、三條控制線劃定的地方實踐

三條控制線是國土空間規劃的核心要素，是統一國土空間用途管制和推進“多規合一”的基礎。年初，衢州市積極爭取全省國土空間規劃編制試點先行地區，目前，編制工作有序穩步推進，市區規劃實施評估報告、生態修復、雙評價等已形成專題方案稿，三條控制線劃定工作也有了草案，形成了規劃編制階段性研究專題成果。

在生態紅線方面，根據浙江省《關于開展生態保護紅線評估調整工作的通知》要求，前期衢州市積極開展原生態紅線分析調研核實工作，在生態功能和生態敏感評價的基礎上，結合與永久基本農田等矛盾圖斑的沖突識別，會同兩區對原生態紅線進行了矢量數據細致分析，應劃盡劃，確保生態功能的系統性和完整性，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，同時衢州市積極加強對開化、常山、江山等縣區的業務指導，于9月底向省相關部門提交了全市生態保護紅線調整建議和補劃方案，待上級最終確認。

其中開化縣作為錢塘江源頭重要的生態屏障，針對當地生態實際，對水源涵養、生物多樣性維護和水土保持三項生態功能開展重要性評估。將生態功能極重要區域和生態環境極敏感區域進行空間疊加分析，既要遵循自然本底的規律，又要結合當地的實際。在上報的初步方案中，生態保護紅線區域占縣域總面積的 36.24%，略高于原生態環境部門提交的紅線面積。

在永久基本農田紅線方面，衢州市嚴格落實耕地保有量和永久基本農田保護任務，前期根據耕地質量、種植情況，永久基本農田全部落實到地塊、明確保護責任、建成信息表冊、實現上圖入庫，針對部分基本農田劃定不實、涉及生態區域或者產業結構調整已經占用等問題，開展了現狀耕地、現行永久基本農田方案的梳理和核實整改，并開展了補劃潛力分析，提出了優化耕地和農用地空間布局的初步方案。

在城鎮開發邊界方面，結合城市發展戰略，以城鎮開發建設現狀為基礎，結合上級要求深化產業布局和城鎮開發邊界研究，注重交通先導和城市賦能，加強中心城市人口集聚和集約開發，細致分析、綜合考慮城市能級提升的需要，以“補課+超前”理念落實文化、教育、體育、醫療、會展商務等公共服務設施布局，建設更高水平的公共服務圈，提升區域公共服務設施承載力。目前，按照集約適度、綠色發展要求，該市初步提出了中心城區的城鎮開發邊界草案。

四、下步工作計劃

結合國土空間規劃編制工作，衢州市下一步將堅持問題導向，全力推進三條控制線劃定工作。推動“兩山”理念轉化落地，積極處理好當前與長遠、發展與保護等關系，完善統籌三線的系統保障，進一步明確目標體系，完善功能體系，優化布局體系，強化保障體系，加強監管體系，落實行動體系，實現高水平保護、高品質生活、高效能治理、高質量發展。明年計劃將三條控制線納入國土空間基礎信息平臺，最終實現部門信息共享，實行嚴格管控。

衢州市衢江區新田鋪全域整治后

在生態紅線方面，進一步識別事關生態安全的重要區域，以生態安全屏障和水系為骨架，以重點生態功能區為支撐，協調矛盾沖突并按要求進行處理，對調整的初步方案進一步修改完善，積極配合上級核查工作，按國家有關要求確認后形成最終成果，并做好后續勘界定標落地工作。

在永久基本農田紅線方面，做好永久基本農田劃定工作是確保國家糧食安全的內在要求，也是實施鄉村振興戰略、推進生態文明建設的應有之義。衢州市將在“數量不減少、質量不下降、布局更加集中連片”的前提條件下，進一步深化土地綜合整治項目的規劃研究，提升農業的可持續發展能力，繼續開展永久基本農田布局補劃潛力分析，并提出可行的優化方案進行落位，夯實永久基本農田特殊保護格局，最終配合好永久基本農田劃區定界工作。

在城鎮開發邊界方面，落實市委“1433”發展戰略，引領城市治理體系和治理能力提升，依托“三城記”謀劃，在原有中心城區城鎮規劃控制線的基礎上，結合環境容量分析，注重空間流量分析和規劃功能“留白”，強化功能區產業把關和項目準入。落實存量規劃和彈性規劃理念，結合城市有機更新、低效土地再利用等潛力空間挖掘，用活“增存掛鉤”機制，盤活存量，釋放流量，提高用地效益。同時依托衢城山水環繞的古城格局，注重在劃定城鎮開發邊界時引導城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。