加強和創新基層社會治理 構建基層社會治理新格局

杜志章

基層社會治理是國家治理的基本單元，也是人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的關鍵領域。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）指出，“加強和創新社會治理。完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這是“十四五”時期加強和創新基層社會治理、構建基層社會治理新格局的行動指南。

一、基層社會治理的成就及所存在的弱項

“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，在社會建設和民生領域取得了巨大成就，《建議》指出，“人民生活水平顯著提高，高等教育進入普及化階段，城鎮新增就業超過六千萬人，建成世界上規模最大的社會保障體系，基本醫療保險覆蓋超過十三億人，基本養老保險覆蓋近十億人，新冠肺炎疫情防控取得重大戰略成果”。中國人民的獲得感、安全感和幸福感得到了顯著提升。在中共中央舉行的黨的十九屆五中全會精神新聞發布會上，中央政策研究室主任江金權指出，“美國知名公關公司日前發布信任度調查顯示，中國民眾對本國政府信任度達95%，在受訪國家中排名第一”。人民群眾對黨和政府的信任源于黨和政府領導的實效和人民群眾得到的實惠，這也從側面證明了中國社會建設和民生發展所取得的巨大成就。然而，我們又不得不看到，我國發展不平衡不充分問題仍然突出，“民生保障存在短板，社會治理還有弱項”。社會治理的弱項體現在基層社會治理中，主要有：

第一，基層社會治理體系有待進一步完善，基層社會治理能力有待進一步增強。基層黨建有待加強，一些地方特別是農村基層黨組織不夠完善，黨員數量少、水平低，黨組織的堡壘作用和黨員的先鋒模范作用沒有得到充分發揮。基層社會治理的事項清單、參與基層社會治理各主體的責任清單、群眾參與基層社會治理的任務及流程有待進一步明確。群眾參與基層社會治理的相關法律和制度亟須進一步完善，“多個治理主體協同、多種治理方式融合”的局面尚未全面形成。基層社會治理手段還有待改進，大數據、人工智能、互聯網等現代技術在基層社會治理中的科技支撐作用尚未充分發揮。

第二，社會組織發育不充分，基層自治組織存在“行政化”和“內卷化”現象。當前中國基層社會組織發育不充分，數量較少、類型單一、影響力小。在基層治理中發揮主要作用的城市社區和鄉村的村民委員會等自治組織，作為國家治理的遠端末梢，承擔著大量的黨務和行政性事務，可謂“上面千條線，下面一根針”。此外，諸多社會組織和基層自治組織，由于工作的程式化或長期從事相同且繁瑣的工作，失去了創新和發展動力，從而出現“內卷化”現象。

第三，群眾參與基層社會治理的意識不強、能力不足、渠道不通，基層社會治理中的“自治”水平有待進一步提升。基層社會治理關系到每一個公民的利益和安全，要求公民積極參與。然而，由于群眾對“什么是參與”“為什么要參與”“怎樣參與”等問題不夠清楚，因而參與意識不強、參與動力不足。又由于基層社會治理中的選舉、決策、管理、監督等事項都需要有一定的專業素養，這不是所有群眾都具備的，因而部分群眾參與能力不強，這也限制了他們的參與積極性。再者，部分群眾認為參與或不參與都對自己的利益影響不大，并且認為自己雖不參與但一定有其他人參與，他人的參與也能夠代表或維護自己的利益，這就是群眾參與的“搭便車”現象。這樣的消極參與或被動參與致使群眾參與效果不佳，不僅沒有充分發揮群眾參與的主體性，而且也沒有充分體現群眾參與的民主權利。

二、加強和創新基層社會治理的措施

黨的十九屆四中全會強調，“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織作用”，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”。黨的十九屆五中全會進一步提出了“十四五”時期加強和創新社會治理的建議：

第一，完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。基層社會治理體系是指與基層社會治理相關的法律和制度體系。完善基層社會治理體系，就是要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。首先，加強基層黨建，發揮黨建在基層社會治理中的引領作用。健全基層黨組織，積極發展新黨員、壯大黨員隊伍;加強基層黨員干部理論學習和教育培訓;調動黨員干部的積極性，發揮黨員干部在基層社會治理中的模范帶頭作用。其次，健全基層社會治理的相關法律。以法律和制度的形式規定公民參與社會治理的內容、形式、流程及規范等，使群眾參與基層社會治理做到“有法可依、有章可循”;以法律和制度的形式劃清基層黨組織、政府部門、社會組織、公民個人參與基層社會治理的權、責、利邊界，完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與”的基層社會治理體系;以法律來保障群眾權利，嚴格堅持公平公正公開的原則，及時回應群眾訴求，提升政府的公信力，維護法律的權威性，形成良好的法治氛圍，培養群眾依法參與的意識。再次，完善基層社會治理相關制度。建立黨組織、政府部門、群團組織、企事業單位、群眾個人等多主體“協同共治”的基層社會治理機制，促進政治、法治、自治、德治、智治“五治融合”，從而形成“多個主體良性互動、多種途徑形成合力”的基層社會治理新格局。

第二，發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用。群團組織和社會組織是連接國家與社會的紐帶，是群眾參與基層社會治理的重要平臺，應充分發揮群團組織和社會組織在保障群眾權益、集中群眾力量、擴大群眾參與、反映群眾訴求、調解社會矛盾、維護公共利益、建設公共空間、推動共同發展等方面的重要作用。首先，大力培育和發展基層群團組織和社會組織。按照自治、法治、德治“三治融合”的原則，以群眾需求為導向，引導基層社會組織健康發展，并為其提供政策支持和資金支持，為其代表群眾參與社會治理提供必要的平臺和物質保障。其次，搭建群眾參與基層社會治理的制度化公共平臺。如困難群眾幫扶中心、心理援助中心、法律咨詢中心、文體活動中心、便民服務中心、民事調解中心、緊急救援中心、志愿活動中心等，讓群眾明確參與任務和參與途徑。然后，建立暢通的群眾表達訴求的渠道。重視群眾訴求并及時回應，樹立政府的公信力和維護法律的權威性，從而避免群眾表達訴求“信訪不信法、信鬧不信法”的現象。再次，加強群眾參與基層社會治理相關的法規宣傳和能力培訓。讓群眾理解“什么是參與”“為什么要參與”“怎樣參與”等問題，激發群眾參與的主動性和積極性，增強群眾參與的能力，從而避免“搭便車”現象，提升群眾參與基層社會治理的效能。最后，還必須保障社區、村民委員會等基層自治組織的獨立性和自治權，避免“過度行政化”而制約群眾參與的權利。

第三，推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設。社會治理的重點和難點在基層，因此社會治理的重心必須向基層下移。首先，加強基層社會治理隊伍建設，健全基層黨組織、發展基層自治組織（社區、居委會、村民委員會、群團組織和其他社會組織）。對此，省委書記應勇在省委全面深化改革委員會召開第七次會議上強調，要建好用好城市社區黨組織書記、社區工作者、志愿者“三支隊伍”，選優配強基層黨組織書記，建立社會化、職業化、專業化社區工作者隊伍，不斷健全志愿服務體系;要用好街道“大工委”及聯席會議制度、機關企事業單位黨員干部常態化下沉社區制度，健全完善“街道吹哨、部門報到”“社區吹哨、黨員報到”機制;要突出基層黨組織政治功能，建立社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業企業“三駕馬車”自治共治、共建共享的社區治理機制。其次，規范基層社會治理的任務及流程，建立基層社會治理任務清單制度、過程監管制度和績效考評制度，使各類主體都明白“做什么”和“怎么做”，各司其職、各盡其責，從而提升基層社會治理效益。再次，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。通過網格化管理，用空間的“確定性”來把握基層社會治理事項及過程的“不確定性”，維持基層社會治理的基本秩序，既而增強人民群眾的安全感;通過精細化服務，提高群眾辦事的便利化水平，提升公共服務水平，從而增強人民群眾的獲得感;通過信息化支撐，提高辦事效率、增強可靠性，從而提高基層社會治理的智能化水平;通過開放共享，打造共建共治共享的基層社會治理共同體。

（作者系華中科技大學華中智庫副院長、國家治理研究院副院長、馬克思主義學院教授、博士生導師）