鄉村振興背景下農村職業教育的價值取向與改革框架

馬建富 李芷璇

摘 要 人力資本缺乏是我國實現鄉村振興戰略目標的“桎梏”。在鄉村振興背景下，農村職業教育的應然價值取向是堅持城鄉等值統整，以人為發展中心的發展理念，堅持面向“新農”發展，服務鄉村社區建設的功能定位。鄉村振興背景下的農村職業教育，必須完善“三教融合，城鄉一體，梯級輻射”的縣域化職業教育培訓體系;形成“城鄉融合，縣管為主，鄉鎮自主”的均衡化職業教育管理體制;建立“產教融合，校企雙主，協同育人”的多元化職業教育辦學機制;構建“基于融合，縣域統整，靈活自主”的一體化職業教育政策體系。

關鍵詞 鄉村振興;農村職業教育;價值取向;改革框架

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）33-0007-08

鄉村振興戰略是我國進入新時代解決社會發展不平衡不充分，推進社會進步與發展而實施的七大戰略之一;與此同時，我國正處于脫貧攻堅、消滅絕對貧困、即將進入后扶貧時代的關鍵時期，因此，無論鄉村振興“三步走”目標的全面實現，抑或后扶貧時代貧困的有效治理，都有賴于職業教育的人才培養支持，農村職業教育更是不可或缺。為此，農村職業教育必須基于國家《關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》的精神和要求，依據農村一二三產業融合發展而出現的新產業、新業態、新模式以及城鄉人民群眾自身發展和提升生活品質的訴求，進行全面的改革，以成為鄉村振興的核心支持力量。

一、鄉村振興的“基石”：厚積鄉村社會發展之人力資本

鄉村振興的關鍵是農村人力資源的開發。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》要求：“到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”;同時指出，“實施鄉村振興戰略，必須破解人才瓶頸制約，要把人力資本開發放在首要位置”[1]。

為保障鄉村振興戰略得到有效實施，如期實現“三步走”鄉村振興的戰略目標，全面落實2018年中央一號文件提出的“強化鄉村振興法治保障，抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用”[2]的要求，2020年6月第十三屆全國人大常委會第十九次會議對《鄉村振興促進法（草案）》進行了審議，并在中國人大網公開向全社會征求意見。制定專門的法律法規，對于保障鄉村振興戰略的實施和總目標的實現意義非凡。實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，是鄉村全面振興的核心內涵和主要抓手，而所有這些振興目標的實現，人才振興是關鍵，是鄉村全面振興的基礎和根本保障。如果沒有以新型職業農民為主體的“新農人”“鄉村精英”，新的農業經營主體將難以高水平發展。正因如此，《鄉村振興促進法（草案）》要求“各級人民政府應當完善扶持政策，鼓勵和支持社會各方面提供教育培訓、技術支持、創業指導等服務，加強農村人力資源開發，促進農業農村人才隊伍建設”“各級人民政府應當采取措施培養有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才”。

一些國家鄉村振興的實踐也表明，人力資源是鄉村振興的關鍵。有學者通過研究指出，當年如果沒有逆城市化帶來的城市資本及城市精英下鄉，也根本不會有發達國家后來的鄉村復興，亦不會有我們在歐美見到的美麗、富裕、文明的鄉村[3]。所以，我國要實現鄉村振興的總目標，關鍵在于農村人力資本的積累。深入分析鄉村振興戰略的目標以及任務和要求，可以清楚地看出，鄉村振興各項目標的實現，無不與人才培養相關，而所有這些人才的培養都有賴于職業教育和培訓路徑的支持。

首先，實現鄉村的產業興旺，需要基于新產業、新業態、新模式的發展，培育高素質新型職業農民。“產業興旺”是鄉村振興的主要目標和任務之一，而要真正能夠高質量實現這一目標，就必須一方面積極改造傳統農業，基于縣域主導產業、特色產業，提升現代農業價值鏈;另一方面要積極培育農村新產業、新業態、新模式，構建鄉村一、二、三產業融合發展體系。從《鄉村振興促進法（草案）》可以看出，國家鼓勵和扶持農村一二三產業融合發展，培育新產業、新業態、新模式。目前，園區化、農場化、合作化的適度規模經營方式和生態化、機械化、智能化的農業生產方式[4]，成為蘇南等經濟發達地區農業發展的典型特征。所有這些，都要求農村職業教育主動進行專業的改造和升級，培育能夠與新產業、新業態、新模式等現代農業發展型態相適應的以高素質新型職業農民為主體的產業發展人才。

其次，實現鄉村的有效治理，需要推進農村人力資源再開發，培育現代鄉村精英。鄉村振興是經濟社會發展的全面振興，它不只體現在經濟的振興，人民生活的富裕等鄉村振興的重要外顯標志上，還包括“鄉風文明”“治理有效”等鄉村振興的內涵建設上，重在提升鄉村經濟社會發展軟實力。為實現這一目標，迫切需要培養造就一批具有鄉村情懷的知農、懂農、愛農的創新復合型人才。基于這些人才在鄉村社會作用的發揮，有利于營造具有濃郁鄉村文化氛圍的新農村，促進鄉村社會的有序發展，并與“產業興旺”形成互動互促關系。為此，需要依托中高等職業院校培養鄉村精英;需要實現農村社區教育正確定位，積極開展農村社區居民人力資源的再開發，提升鄉村社區居民的素質。

最后，實現鄉村振興總目標，需要接續推進后扶貧時代貧困治理，增強貧困群體自我發展能力。要實現“生活富裕”之目標，必須解決的一個最基本也是最現實的問題就是消滅貧困。2020年，我國將如期實現消滅絕對貧困的目標，進入后扶貧時代。然而，在后扶貧時代，貧困的特征、表現的形式將呈現出新樣態，貧困的主要表征將以相對貧困為主。相對貧困幾乎是一個永恒的話題，所以，在鄉村振興過程中，要掃除鄉村振興的絆腳石，就更需要農村職業教育發揮作用，激發貧困群體內生動力，提高其自我發展能力。

二、鄉村振興的“短板”：高素質“新農人”缺乏

人才是鄉村振興的根本。就我國農村目前人才狀態而言，存在著諸多問題，特別是“新農人”（即以從事現代農業生產的新型職業農民、從事鄉村治理的鄉村精英以及返鄉創業農民工等為主體的知農、懂農、具有鄉村情懷的高素質農民群體）嚴重短缺，人力資本積累不足，難以承擔鄉村振興的重任。

其一，存量農民不足，后繼增量農民堪憂。有足夠數量的職業農民是鄉村振興的基礎和前提。2020年1月，國家統計局發布的數據顯示：從城鄉結構看，我國城鎮常住人口84843萬人，比上年末增加1706萬人;鄉村常住人口55162萬人，減少1239萬人;城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為60.60%，比上年末提高1.02個百分點，這意味著我國農村絕對勞動力數繼續呈現快速下降的趨勢;與此同時，具有一定基礎素質的農村應用型人才比例明顯偏低。據統計，目前中國農村各類實用人才只有1690多萬人，僅占農村勞動力的3.3%[5]。這部分人才是我國當下鄉村振興最基本的依靠力量，也是現代農業發展最為基礎和穩定的人力資本。另外，我國鄉村振興必須面對的一個現實問題是：“80后不愿種地，90后不會種地，00后不懂種地”，由此導致了關鍵農時缺“人手”，現代農業缺“人才”，鄉村振興缺“人力”的局面。這是我國鄉村振興的后顧之憂，也是專家、學者和基層干部一再擔心和呼吁“未來誰來種地”的重要原因。

其二，“新農人”亟待培育，職業農民隊伍整體素質有待提高。近些年來，在我國相關政策的有效推動下，新的農業經營主體快速發展。據農業部統計，到2016年底，我國農業產業化組織數量達41.7萬個，其中，農業產業化龍頭企業達13.03萬個，年銷售收入約為9.73萬億元，增長了5.91%。截至2018年底，全國依法登記的農民專業合作社達217.3萬家，是2012年的3.15倍、2007年底的82.31倍，實有入社農戶超過1億戶，占全國農戶總數的49.1%[6];全國有237.5萬個建檔立卡貧困戶加入合作社。這些新的農業經營主體的快速發展，急需高素質新型職業農民來擔當和引領。然而，事實上，一方面，家庭農場、農業合作社等新的農業經營主體發展所需要的新型職業農民缺乏，另一方面，現有職業農民素質亟待提升，現代農業發展嚴重受抑。據全國第三次農業人口普查，2016年全國農業生產經營人員中，35歲及以下的青年農民只占19.2%，而55歲及以上的占比達33.6%，其中，小學及以下文化程度的占比達到43.4%，具有高中（中專）文化程度的只占7.1%。尤其值得注意的是，從事規模農業生產經營的人員中35歲及以下的占21.1%，具有高中及以上文化程度的只占10.4%。正因如此，我國的智慧農業、田園綜合體、農村特色小鎮的發展，以及農村一二三產業融合發展出現的新產業、新業態、新模式發展，在很大程度上受制于新型職業農民的數量和素質。

三、鄉村振興背景下農村職業教育改革應然的價值取向

農村職業教育必須“姓農”“為農”，這是農村職業教育的本元功能所決定和要求的。然而，“農”是一個動態的概念，其內涵和定義也都會隨著時代的發展、社會的變遷而不斷演變和豐富。鄉村振興是我國當今社會發展的主旋律，而其戰略目標的實現需要職業教育基于鄉村振興需求側的要求，反思自己固有定位的適切性，要求對鄉村振興背景下農村職業教育的應然價值取向有新的認識，以更好地規劃和指導未來農村職業教育的發展，使農村職業教育與經濟社會發展保持良好的吻合性，真正成為經濟社會發展的推動力。

（一）發展理念：城鄉等值統整，以人為發展中心

城鄉融合理念下的城鄉等值觀是對我國既往城鄉統籌發展、城鄉一體化發展思想的重要突破，而以人的發展為中心則是對職業教育終極功能回歸的正確認識。這些職業教育理念和發展觀具體體現在四個方面。

1.促進個體職業發展的工具性與自身發展的人本性統一

無論是當初職業教育的產生，抑或是職業教育的長期發展，其改革和發展的動力主要來自于社會生產力的發展以及科學技術的發展，所以，職業教育是為個人謀生之準備，是為個人服務社會之準備。然而，隨著經濟社會的發展與進步，隨著對職業教育終極功能認識的深入，人們在看到職業教育具有為人的職業發展的“工具性”的同時，越來越追求職業教育的“人本性”價值，并進一步認識到無論是經濟發展或者個人的職業發展，其根本目的和價值還是為人自身的發展以及為人的幸福生活服務的。所以，職業教育的價值問題關涉的是職業教育應當怎樣，是一種應然分析。這樣的價值引導，一是要造福個人的美好人生和美好生活，二是要造福社會和追求社會福祉[7]。

所以，在鄉村振興背景下，基于農村職業教育的工具性和人本性的價值取向，基于農村不同群體的需要，提供多類型、差異化的職業教育，以使鄉村社會“無業者有業，有業者樂業”，使更廣大的人群能夠基于自己的意愿充分展現自己的個性，使休業者樂享高品質生活;特別是能使農村的弱勢群體，包括貧困群體、婦女兒童、殘障群體，通過接受合適的職業教育，實現物質和精神的脫貧，具有自我發展的內生動力。

2.面向“三農”發展的本原性與服務鄉村治理的延展性一致

首先，農村職業教育必須服務于農村、農業、農民，這是由農村職業教育的初衷和本質特點所決定的。然而，鄉村振興背景下，要求農村職業教育必須突破狹隘的傳統“三農”概念，建樹服務現代“新農”的新理念。這就必須改變我國農村職業教育一直被定位為發生在農村、局限在縣域范圍、以縣級政府為辦學主體的區位概念，與發生在城市的職業教育雙軌并行發展的狀態[8];能夠既為縣域經濟社會發展培養“三農”人才，又為轉移農民工市民化培訓提供服務等。

其次，農村職業教育還要為實現鄉村振興的“生態宜居”“治理有效”的目標提供有效服務。農村職業教育在滿足社區居民職業技能提升、職業發展需要的同時，還應該充分滿足社區民眾的精神需求，要為鄉風文明建設服務。鄉風文明是鄉村振興的應有之義，也是衡量鄉村振興目標是否實現的重要標志。鄉風文明既能促進城市生產要素向鄉村配置，推動產業興旺，又能為美麗鄉村建設提供優良的人文環境，實現生態宜居，還是鄉村治理成效的體現[9]。農村職業教育應基于鄉村文明建設的需要，挖掘和利用社區資源，積極進行旨在提高社區公民素質和生活質量的各種教育培訓，展現其“化民”“育民”的功能。這些都將有利于實現鄉村德治、法治與自治的結合，促進鄉村“治理有效”目標的實現。

3.城鄉協同發展的融合性與差異發展的特色性共存

城鄉職業教育融合發展就是要以資源均衡配置為切入點和突破點，把城市和農村的職業教育放在區域大格局中系統思維、統籌規劃、合理布局，建立城鄉一體的職業教育與培訓體系，促進各種職業教育和培訓資源在城鄉間、區域內的均衡配置。同時，按區域、行業、類型等對現有縣域職業學校進行整合或重組[10]，由此，提高資源利用率，提升農村職業教育的服務功能，倍增城鄉職業教育融合發展的功效，以更好地服務鄉村振興大目標的實現。這是城鄉職業教育融合發展的基本邏輯和目標追求。然而，城鄉職業教育融合發展，并不意味著發展的同質性或者趨同性，而應基于各自發展的基礎，有所分工，扮演好自己的優勢角色，形成人才培養特色;特別是要基于鄉村的特色，發揮其在服務“新農”人才培養中的主場優勢，積極利用城市職業教育的優質資源，協同培養好鄉村振興所需要的人才。

4.城市發展的輻射性與城鄉發展的互動性協同

由于我國長期實行的是城市取向的發展政策，使得城市職業教育的發展比鄉村具有更大的優勢，突出表現在城市資源配置優先、從優，因而，城市職業教育無論是發展條件、發展水平都高于農村職業教育一籌。所以，在過去強調城鄉統籌發展的過程中，更多地強調城市職業教育對農村職業教育的輻射和反哺。正是由于把農村置于從屬地位，農村職業教育只能被動地接受城市職業教育的輻射，其內在潛力難以發揮。然而，在鄉村振興戰略背景下，一方面，城市職業教育應該對農村職業教育進一步發揮輻射作用，尤其是給予以專業師資等為核心的支持;另一方面，農村職業教育要深刻領會《鄉村振興促進法（草案）》的精神：“國家建立健全城鄉協調發展的體制機制和政策體系，推動城鄉要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工促農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”;要在“城鄉等值”發展理念下，主動作為，立足于鄉村現代農業發展以及一二三產業融合發展的趨勢和優勢，主動聯合城市職業教育，協同培養“產業興旺，生態宜居，生活富裕，治理有效”目標實現所需要的各類人才。在這一過程中，農村職業教育有“主場優勢”，理應扮演好角色，從而實現城鄉互動、融合發展的目標。

（二）功能定位：面向“新農”發展，服務鄉村社區建設

關于我國農村職業教育功能定位和服務面向問題，學術界一直有爭議、實踐界有質疑。為糾正農村職業教育辦學中的偏向，2011年10月，教育部、國家發改委等九部門聯合出臺《關于加快發展面向農村的職業教育的意見》，明確指出農村職業教育改革發展，必須緊密結合縣域經濟社會發展需求，加強優勢專業、特色專業和涉農專業建設，使農村職業教育深度融入當地產業鏈。面向農村的職業教育，實際上就是要培養鄉村振興所需要的各類人才。

1.培育新型職業農民，補齊現代農業發展的“短板”

2020年中央一號文件指出：要“加快建設國家、省、市、縣現代農業產業園，支持農村產業融合發展示范園建設，辦好農村‘雙創基地。重點培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體[11]。無論鄉村新產業、新業態、新模式的發展，還是新型農業經營主體的培育，都需要培養新型職業農民。這就要求農村職業教育根據鄉村產業發展對人才類型及質量規格的要求，調整辦學方向，培養能夠適應新產業、新業態、新模式，以及一二三產業融合發展所需要的新型職業農民。也就是要通過培訓，提高一批具備豐富農業生產實踐經驗的“老農”;通過培育發展一批志在沃野千里且立志返鄉創業的“新農”;通過培養儲備一批接受過高等教育有知識有能力的“知農”[12]，由此促進農民掌握現代農業生產技術、經營能力和綠色發展能力。

2.聚焦農民工市民化，助推新型城鎮化發展

2019年我國城鎮化率已經達到60.6%，但是，我國城鎮化水平與城鎮化率并不完全同步，最直接的表現就是農民工市民化程度不高。一方面人戶分離現象嚴重，戶籍城鎮化率明顯偏低。2019年末，全國人戶分離人口（即居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口）2.80億人;另一方面轉移農民工對自己新市民的身份認同程度不高。有關調查研究表明，轉移農民工對城市的適應性較差，而且，越是大中城市，轉移農民工對自己新市民的身份認同度以及生活適應性越差。2017年，認為“自己是本地人”（所在城市）的農民工占比平均為38.0%，在不同規模城市的認同比例分別為：18.7%（500萬人以上城市）、25.3%（300萬人～500萬人城市）、43.1%（100萬人～300萬人城市）、48.7%（50萬人～100萬人城市）、63.2%（50萬人以下城市）;“對本地生活非常適應”的農民工平均占比為18.4%，相應地在不同規模城市的占比分別為：14.3%、17.5%、19.7%、20.1%、23.0%[13]。

所以，無論是從城鎮化發展需要，還是從城鄉融合發展趨勢來看，都應加強對轉移農民工的職業教育與培訓，促進其實現從傳統農民向“新市民”的華麗轉身。也就是要通過職業教育與培訓，使轉移農民工具備相應的職業技能，能夠在城市順利就業，實現職業發展，具有在城市立足所需的最低資本;要通過培訓，使其逐漸褪去一些不適的農民習氣，轉而認同、接受新的城市文明，形成良好的生活習慣;要通過培訓，使其心理資本、社會資本獲得提升，能夠以積極的心態，融入城市生活，最終形成綜合的城市生活和發展的基本素養與能力。

3.瞄準相對貧困人口，助力“后扶貧時代”精準脫貧

鄉村振興戰略的重要目標和任務之一就是讓農民“生活富裕”。要實現這一目標，首先必須讓尚存的貧困人口徹底擺脫貧困，同時能夠有效預防和解決不斷出現的新的貧困人口的脫貧問題。到2020年我國將告別絕對貧困，未來將面對以相對貧困為主的新的貧困問題。

相對貧困的本質是貧困人口的能力貧困和心理貧困，所以，在后扶貧時代實現精準扶貧，關鍵是要讓貧困人口具有自我發展的內生動力和能力，而能夠實現這一目標的就是教育，尤其是職業教育與培訓。從其性質上講，農村職業教育精準扶貧是一種智力和能力扶貧，是一種人才和文化扶貧;從其效果上講，農村職業教育精準扶貧是一種成效最為直接和穩定的根本性扶貧[14]。所以，在后扶貧時代實現精準扶貧，就是要通過農村職業教育與培訓路徑，重點對貧困人口扶智扶志，強化其能力建設，使其能夠跳出貧困陷阱，并從根本上阻斷貧困及貧困文化的代際傳遞。美國人類學家奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）在《五個家庭：墨西哥貧窮文化案例研究》一書中首次提出貧困文化理論。他通過研究得出結論：“在貧困階層社會生活中形成的這種病態價值信仰系統的貧困文化，導致了他們不期望自身的經濟繁榮與走向社會上層。長此以往，他們形成的相悖于主流社會的這種亞文化開始固化，并逐漸形成了一種生活方式。”[15]值得注意的是，貧困文化一旦形成并固化，就會在一個家庭，甚至一個群體或地區擴散和傳遞，成為扶貧脫貧的主要障礙因素。所以，在后扶貧時代，要實現精準扶貧，農村職業教育就必須基于新的貧困特征，基于大數據技術，提供精準的職業教育與培訓。對此，2020年中央一號文件也有明確要求：“研究接續推進減貧工作。要研究建立解決相對貧困的長效機制，抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接的意見。”[16]這些機制、策略自然包含職業教育與培訓在內。

4.傳承鄉村文化精華，達成社區“治理有效”目標

鄉村振興不只是經濟的振興，還包括文化振興。農村職業教育、成人教育（社區教育）在鄉村文化傳承和發展中扮演著特殊的、不可或缺的角色。所以，對于農村職業教育的內涵及定位，應該隨著時代的發展有新的更加全面和深刻的理解。全面、完整的農村職業教育不僅是一種技能訓練，同時，還是一種文化傳播;它不僅要教會受教育者專項技能，同時，還要把相應的規范、秩序、紀律以及道德要求傳授給受教育者[17]。

不僅如此，農村職業教育和成人教育在傳承鄉村優良文化的同時，還能促進鄉村的有效治理。如何才能提高鄉村治理效能，并真正建立起“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系呢？農村職業教育和成人教育是可行、有效的選擇。一方面，通過農村社區教育既可以起到傳承優良傳統文化的作用，還能在文化傳遞過程中，提高人們的法治意識，提升道德素養等;另一方面，通過農村職業教育可以培養在鄉村振興中發揮核心作用的新鄉賢。那些出生并成長于鄉村的“在場精英鄉賢”是新鄉賢的主體;而那些成長于鄉土、奉獻于鄉里，威望高、口碑好的鄉村優秀基層干部、道德模范、身邊好人等，也應成為新鄉賢的主體[18]。農村職業教育要基于鄉村治理的需要，積極開展新鄉賢的培育，通過對新鄉賢，包括“在場精英鄉賢”和“在場平民鄉賢”進行有針對性的人力資源開發，使其不僅具有良好的技能，而且可以通過培訓發現具有組織、管理、協調能力，有創業能力的鄉村能人，將這部分精英充實成為鄉村發展的中堅力量，由他們引領社區民眾，從而促進社區“治理有效”。

四、鄉村振興背景下農村職業教育改革框架與策略

在鄉村振興背景下，為了促進農村社會人力資源的全面開發，農村職業教育的改革必須基于城鄉融合的趨勢性特征，對長期以來制約城鄉職業教育發展和管理效能的體制、機制、政策體系等進行系統全面的改革與創新;特別要充分把握好農村職業教育“跨界”融合優勢，積極統籌不同領域關系要素，實現農村職業教育與鄉村社會的共生共榮共贏發展[19]。“融合”既包括職業教育內部各發展主體及資源要素的統整，如城市職業教育和鄉村職業教育、農村職業教育與成人教育和社區教育之間的融合;也包括職業教育與外部相關各運動主體之間的合作與協調，如職業教育、成人教育與政府部門和涉農企業、社會組織等的合作，由此實現農村職業教育與經濟社會發展的吻合和互動發展，并通過這種多層面的融合，形成功能定位精準的、具有縣域特色的城鄉融合型職業教育體系、體制和機制。

（一）完善“三教融合，城鄉一體，梯級輻射”的縣域化職業教育與培訓體系

構建完善發達的現代職業教育與培訓體系，是職業教育成為鄉村振興重要基石的基礎。在體系構建中，必須基于“融合”理念和“鄉村”特性做文章。

首先，要以“三教融合，城鄉一體”為指導思想，規劃和完善縣、鄉（鎮）、村三級職業教育與培訓網絡，實現農村職業教育全覆蓋，滿足鄉村振興人才培養和鄉村文化傳承及農民生活品質提升的需要。這就是在一個縣域范圍內，應該基于“融合”理念和思維，將城鄉職業教育、成人教育、社區教育“三教”進行統籌規劃，實現職業教育和培訓機構功能統整和融合;建立起以縣級職教中心（社區學院）為中心，鄉（鎮）成人學校（社區教育中心）為基地，村級培訓機構為培訓點的縣域三級職業教育與培訓網絡。要在地方政府統籌和推動下，創造條件將縣域職業教育、成人教育等適度統整。如，縣級職教中心可以和社區學院整合，鄉鎮職業學校、成人教育中心可以與社區教育中心整合。

其次，要充分發揮縣級職教中心在縣域人才培養中的主體作用和輻射作用。一是要開展全日制的職業教育，特別是要積極開設涉農專業，滿足現代農業發展需要;二是要開展滿足鄉村需求的高層次管理人才，如新鄉賢以及新型職業農民的培訓工作;三是要充分利用自身的辦學優勢，發揮輻射作用，對鄉村成人教育、社區教育給予以師資、設備等為核心的多方面支持，并給予技術和業務指導。

最后，要高度重視社區教育中心建設，發揮其對村級教學培訓點的衍射作用。農村社區教育是融合職前、在職、職后、學前等各種教育形態、滿足全民終身教育需要的重要平臺。目前，各地對社區教育重視程度不一，發展水平參差不齊，許多地區社區教育中心未能很好地應對鄉村振興推進過程中對其發展的需要，功能沒有得到有效發揮。為改變這種狀況，在鄉鎮層面，原則上應做到每個鄉鎮獨立設置社區教育中心（成人學校），逐步賦予其獨立法人地位，并根據新形勢下鄉鎮合并后規模逐漸增大的狀況，出臺相關政策，核定社區教育人員編制;在村級層面，原則上要求每個行政村建立成人教育教學點，部分規模較小的村，或者條件比較差的地區，也可以考慮多村聯合共建，由此使鄉鎮、村成為縣域二三級職業教育培訓網絡體系的重要節點。鄉鎮成人教育中心（社區教育中心）應主動作為，根據村級教學培訓點的需要，進行教學培訓資源的安排、調配和管理;特別是要利用現代互聯網技術，積極利用和組織信息資源，提供全時空的培訓服務。

（二）形成“城鄉融合，縣管為主，鄉鎮自主”的統整化職業教育管理體制

城鄉融合乃大勢所趨，職業教育管理體制改革勢在必行。管理體制改革的核心問題是要改變長期以來城鄉職業教育雙元、割裂管理的狀態，真正使城鄉職業教育能夠實現統籌管理，協同發展，由此促進城鄉職業教育資源的統一、均衡配置，并能夠基于城鄉職業教育事業發展的需要，使教育資源在縣域范圍內的職業教育、成人教育、社區教育等教育和培訓機構中有序流動，做到資源優化配置，優質資源共享，人盡其才，物盡其用。

首先，要建立一個能夠真正統整和高效運作的行政管理機構，統一管理城鄉職業教育和成人教育。就其管理權限和內容而言，包括從縣域層面頂層統籌設計有關職業教育、成人教育和社區教育的發展規劃;統整資源的配置（師資和設備等的統一安排與流動）;統一各類人力資源的開發性培訓設計與安排;對地方職業教育、成人教育發展責任落實發揮推動和監督、評價作用;制定或者推動制定地方性職業教育、成人教育發展條例等。

其次，要形成以縣管為主的縣域職業教育管理體制。從鄉村振興的內在要求及提升職業教育管理體制效能來看，必須建立以縣為管理邊界的體制。城鄉融合的職業教育管理應落腳在縣級層面，由縣統籌管理縣域城鄉職業教育、成人教育，如此，才能真正將發展職業教育和成人教育的責任落到實處，實現統籌和擴大城鄉職業教育與培訓的功能。

最后，要建立鄉鎮一級綜合性的職業教育與培訓管理與發展機構。各地鄉鎮既有差異性，又各具特色，因此，在縣級層面統管的前提下，應允許各地政府在縣域發展政策低限基礎上，出臺符合各地實際情況的發展職業教育、成人教育和社區教育的政策，以調動各地發展各類職業教育與培訓的積極性，提高管理效能。如有些地區可以將鎮一級的職業教育和成人教育以及其他各種形式的非正規教育機構整合在一起，也可以是成人教育或社區教育機構單獨設置;應允許各地成人教育經費實行在政策保底的情況下，上不封頂。

（三）建立“產教融合，校企雙主，協同育人”的多元化職業教育辦學機制

面對新時代產業結構轉型、升級，以及城鄉融合發展出現的新產業、新業態、新模式等對高素質應用型人才培養的需求，黨的十九大提出了“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”的要求。為了促進職業教育更有效地服務產業發展需要，必須構建由“政府（部門）—涉農企業—職業學校—社會組織+”組成的“多位一體”的產教融合組織框架。也就是要構建農村職業教育產教融合發展生態圈，以實現產教動態平衡和可持續發展，促進自身發展和助力鄉村振興。遵循生態位規律，打造政、校、企、行“四方共生”產教融合生命共同體[20]。歸根結底，就是必須從根本上解決長期以來制約職業教育發展的辦學體制問題，即辦學主體單一、企業“在場”作用缺失、職業學校孤軍奮戰的局面。

為此，要根據《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）的目標要求：引導行業企業深度參與技術技能人才培養培訓;企業參與職業教育的積極性有較大提升，培育數以萬計的產教融合型企業，打造一批優秀職業教育培訓評價組織，推動建設300個具有輻射引領作用的高水平專業化產教融合實訓基地。“產教融合”是《方案》中的關鍵詞，為更好地調動“產”“教”層面的積極性，可以從以下幾個層面架構未來的職業教育辦學機制。

進一步明確和落實校企同為職業教育發展主體的地位和責任。形成職業學校和企業同為職業教育發展主體的理念，改變職業學校被動辦學，步履維艱，發展不穩定的狀態，調動企業參與職業教育辦學過程的積極性，主動承擔其應負的職責，推動校企合作深度發展，培養高質量人才。

明確產教融合的價值和目標追求是形成區域現代職業教育體系，促進職業教育發展結構與區域產業結構高度吻合;促進校企深度融合，“雙元”協同育人。具體來說，一方面，要在區域層面通過縣域職業教育與培訓體系的構建，適應和滿足鄉村振興背景下新產業、新業態、新模式以及一二三產業融合發展對各類各層次人才的需求;另一方面，要通過產教融合，促進校企深度合作，協同建設高水平的實訓基地和高素質的“雙師型”專業教師隊伍;再一方面要通過校企結合，促進企業全面、全程參與職業教育人才培養與監督、評價過程，使職業學校真正能夠培養出符合區域經濟社會發展需要的各級各類高質量應用型人才。

產教融合的重點是共建基地、共育師資。產教融合是區域產業發展與職業教育發展、職業學校和涉農企業全方位的合作。要通過產教、校企深度合作，達成共建、共享和共育人才的目的。對于職業學校人才培養來說，需要解決的兩個關鍵問題是，充足的、高質量的實訓基地建設和高水平師資隊伍建設。就實訓基地建設而言，涉農企業應該是當然的建設主體，而且相對較為容易。企業既可以面向職業學校開放，供學生生產實習，供教師專業提升鍛煉;也可以利用自己的財力和設備，與職業學校共建校內實訓基地。就師資培養而言，職業學校專業教師必須是真正的“雙師型”教師，而在“雙師型”教師的造就中，企業有義不容辭的責任，要為職業學校教師到企業實踐鍛煉提供條件，校企協同培育師資，由此更好地促進職業學校專業教師的專業化發展。

（四）構建“基于融合，縣域統整，靈活自主”的一體化職業教育政策體系

所謂政策創新，是指政府對政策要素的新的組合，即政府根據行政環境的新要求，主動改變既存的政策要素的組合形態，創立一種具有積極社會價值的、新穎而適宜的政策要素組合形式的過程[21]。為更好地應對我國城鄉融合、產教融合、“三教”融合對人才培養的新需求，未來我國農村職業教育政策創新必須基于和適應融合發展的需要，注意以下問題：

一是政策的設計，必須體現“融合發展”理念。要制定有助于促進產教融合、城鄉融合、校企融合、“三教”融合等需要的發展政策，做好“融合”大文章。通過政策的融合、融通，增強政策的效力，減少因政策的多元、割裂與矛盾而造成的內耗現象，提升農村職業教育的服務效能。應該充分認識到，基于多重要素打造互聯互動、共生共擔的政策環境生態鏈是創設可持續職業教育產教深度融合政策環境的重要保障[22]。所以，必須始終緊扣“融合”進行制度配置和政策創新。

二是政策的制定，必須體現縣域一體的思想。城鄉融合已然成為一種大趨勢，也已經或正在成為現實，由此帶來的就是城鄉空域概念越來越模糊化，在一個縣域范圍內，城、鄉很難再作出明確的區分。為了順應和推動城鄉職業教育一體化趨勢，在出臺政策時，必須更多地基于縣域進行政策的頂層設計，并通過相應的縣域一體化發展的政策進行合理的導向，使得城鄉職業教育協同為縣域經濟社會發展培養所需要的各級各類人才，從而有效提高職業教育資源的使用效率。

三是政策的創新，必須體現系統性和前瞻性。首先，“融合”，即城鄉融合、三產融合、教育融合、產教融合等，是未來鄉村振興的大趨勢，因此，必須積極配置基于融合發展農村中高等職業教育、成人教育、社區教育的政策。然而，這些政策必須進行整體頂層設計，以確保未來具有融合發展特征的農村各類職業教育和培訓協同、高效發展。其次，后扶貧時代精準扶貧將與鄉村振興實現真正的相輔相成。所以，無論是基于鄉村振興而出臺的促進職業教育和培訓發展的政策，或是基于后扶貧時代精準脫貧需要的職業教育和培訓發展措施，一方面，必須互相呼應和協同;另一方面，必須基于鄉村振興的新時代特征和后扶貧時代新的貧困特征，制定具有前瞻性的發展政策和制度，以不僅能夠有效解決未來長期存在的相對貧困問題，而且，能夠由此促進鄉村振興戰略目標的實現。這些政策法規可以包括《新型職業農民培訓法》《新生代農民培育促進法》《后扶貧時代職業教育精準扶貧促進條例》等。

四是政策的配置，必須體現基于地方特點和需要的靈活性。我國各地經濟社會發展水平、產業結構及其對人才的需求結構具有明顯的差異性，即使在同一省域范圍內，也會呈現出明顯的區域發展層次性和梯度性。因此，在政策創新時，應在國家或省級層面上位政策的規定下，允許并鼓勵各地進行政策創新。事實上，縣級政府以及行業也應該結合縣域特點、行業需求，制定相關的管理條例和法則。如2011年，作為北京市第一個也是截至目前唯一一個行業性職業教育校企合作辦法《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》出臺并實施;同年9月，教育部辦公廳發出通知向全國各省市轉發了本辦法。其他各地、各行業也應積極探索、出臺相關的促進城鄉職業教育協同發展，產教融合培育人才等一系列政策，以使城鄉職業教育更好地服務經濟社會發展需要。

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