新規(guī)實(shí)施下集裝箱強(qiáng)制稱重的監(jiān)管現(xiàn)狀及建議

錢(qián)森林 孟 飛

一、背景

海上集裝箱運(yùn)輸經(jīng)過(guò)近60年的發(fā)展，以其經(jīng)濟(jì)、高效、便利的優(yōu)勢(shì)為各國(guó)之間的貿(mào)易來(lái)往和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐，已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)際航運(yùn)的重要方式。

然而運(yùn)輸過(guò)程中，集裝箱重量超過(guò)安全載重上限的情況時(shí)有發(fā)生，輕則出現(xiàn)箱體變形、底板脫落，重則造成集裝箱堆放坍塌、設(shè)備和貨物損壞，甚至可能導(dǎo)致人員傷亡，給碼頭作業(yè)和船舶航行帶來(lái)不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)。2007年2月，Unifeeder的“Annabell”輪箱堆總重量嚴(yán)重超過(guò)箱堆底部最大承受力導(dǎo)致集裝箱受損；2015年5月，“MAERSK KARACHI”輪在碼頭裝卸期間由于貨物超重導(dǎo)致起重機(jī)吊臂斷裂，并造成人員傷亡；2017年1月，英國(guó)籍船舶“MSC Napoli”輪在英吉利海峽遭遇惡劣天氣，主機(jī)失靈，在被拖回附近波特蘭港途中船身發(fā)生裂縫，事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)集裝箱重量瞞報(bào)超載是導(dǎo)致船舶拖航過(guò)程中斷裂的主要原因。

為保障海上集裝箱運(yùn)輸安全，國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)于2015年第94屆會(huì)議上通過(guò)了《1974年國(guó)際海上人命安全公約》第Ⅵ/2條修正案（第MSC.380（94）號(hào)決議），要求載貨集裝箱在交付船舶運(yùn)輸前應(yīng)當(dāng)對(duì)其重量進(jìn)行驗(yàn)證，2016年7月1日起強(qiáng)制生效。但在如何保障重量信息的準(zhǔn)確性以及海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)方面未能給予明確規(guī)定。

二、新規(guī)要求及影響

2020年3月12日，《交通運(yùn)輸部關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)船舶安全監(jiān)督規(guī)則〉的決定》經(jīng)第8次部務(wù)會(huì)議通過(guò)，對(duì)《中華人民共和國(guó)船舶安全監(jiān)督規(guī)則》（2017年5月23日交通運(yùn)輸部發(fā)布）進(jìn)行了修訂，自2020年6月1日起施行，將3年多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升到部規(guī)章層面。規(guī)則新增了托運(yùn)人交付船舶運(yùn)輸前對(duì)集裝箱重量進(jìn)行驗(yàn)證并提供給承運(yùn)人和港口經(jīng)營(yíng)人的要求，未取得驗(yàn)證信息或者驗(yàn)證重量超過(guò)最大營(yíng)運(yùn)總質(zhì)量的集裝箱，承運(yùn)人不得裝船。同時(shí)明確了海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查的職責(zé)，如船舶國(guó)際運(yùn)輸集裝箱托運(yùn)人、承運(yùn)人未能遵守集裝箱稱重的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)處罰，并責(zé)令改正。

新的《中華人民共和國(guó)船舶安全監(jiān)督規(guī)則》生效實(shí)施有利于減少集裝箱超載、重量不準(zhǔn)確等情況的出現(xiàn)，但是相關(guān)的監(jiān)管規(guī)則、操作方式和流程尚不完善。

三、集裝箱稱重監(jiān)管現(xiàn)狀

1.尚未形成完善的監(jiān)管抽查機(jī)制

集裝箱強(qiáng)制稱重作為海事部門(mén)安全監(jiān)管的重要一環(huán)，科學(xué)的抽查機(jī)制直接關(guān)乎監(jiān)管的實(shí)際效果。海運(yùn)集裝箱碼頭吞吐量巨大，如何從數(shù)以千萬(wàn)TEU的集裝箱中確定抽查目標(biāo)箱，需要一套完善的抽檢系統(tǒng)和抽查機(jī)制。目前，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)在集裝箱強(qiáng)制稱重監(jiān)管方面尚未形成完善的抽查機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，僅依靠舉報(bào)信息和隨機(jī)抽查難以準(zhǔn)確識(shí)別違規(guī)超重箱，而且容易造成碼頭運(yùn)營(yíng)成本的增加和海事執(zhí)法力量的浪費(fèi)，在新規(guī)實(shí)施的背景下，抽查機(jī)制的完善問(wèn)題亟待解決。

2.監(jiān)管部門(mén)之間尚未建立有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制

SOLAS公約的要求是考慮到船舶安全，要求提供裝貨集裝箱的驗(yàn)證重量，而集裝箱貨物重量勢(shì)必會(huì)涉及貨物稅費(fèi)問(wèn)題，這與海關(guān)部門(mén)是分不開(kāi)的，因此單憑海事部門(mén)、碼頭公司很難掌握全面的貨物信息，通過(guò)單一部門(mén)信息對(duì)比篩查可疑數(shù)據(jù)難度較大。集裝箱超重被海事部門(mén)檢查發(fā)現(xiàn)時(shí)，此集裝箱不得裝載上船并責(zé)令托運(yùn)人或者貨主進(jìn)行整改，重新整改出運(yùn)需通過(guò)海關(guān)部門(mén)辦理退關(guān)手續(xù)后拆箱重新入關(guān)。這一過(guò)程會(huì)十分煩瑣且費(fèi)時(shí)，極易導(dǎo)致貨物不能按時(shí)出運(yùn)。因此，相關(guān)口岸監(jiān)管部門(mén)在信息互通和后續(xù)處置超重集裝箱的流程方面還需進(jìn)一步聯(lián)動(dòng)協(xié)作。

3.VGM數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性核實(shí)存在困難

碼頭采用整體稱重法對(duì)集卡進(jìn)行過(guò)磅稱重時(shí)，所稱的重量為車和貨物的總重量，需要減去卡車底盤(pán)和燃料等其他重量，然而由于車型的大小不一，車重不盡相同，故測(cè)得的集裝箱重量存在一定誤差；采用累加稱重法時(shí)，由于襯墊、托盤(pán)以及包裝材料的不同，也會(huì)導(dǎo)致集裝箱總重誤差。

當(dāng)貨主或者代理將VGM數(shù)據(jù)以EDI形式發(fā)給船東或者船東代理后，船東能夠針對(duì)貨物重量數(shù)據(jù)核實(shí)的手段較少，往往采用形式審查等方式；而碼頭因集裝箱班期緊、數(shù)量多，對(duì)于部分有可能超重的集裝箱，也難以一一拖至堆場(chǎng)再次稱重核實(shí)。現(xiàn)階段VGM數(shù)據(jù)只能依靠托運(yùn)人的誠(chéng)信申報(bào)，同時(shí)結(jié)合碼頭和監(jiān)管部門(mén)的隨機(jī)抽查，能保證VGM數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的手段不多。如此一來(lái)，稱重重量誤差、船方核實(shí)手段不多以及監(jiān)管的有限極易造成集裝箱申報(bào)重量與實(shí)際重量相差較大，產(chǎn)生安全隱患。

4.專業(yè)執(zhí)法力量欠缺

在新規(guī)實(shí)施后，海事管理部門(mén)勢(shì)必會(huì)加大相關(guān)集裝箱稱重的監(jiān)管力度。然而集裝箱重量驗(yàn)證涉及貨主、貨代、船務(wù)、港口、海關(guān)等多個(gè)部門(mén)，執(zhí)法人員必須首先精通國(guó)際公約、法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的規(guī)定，其次熟悉各個(gè)部門(mén)的操作程序，最后還需要依照具體的海事執(zhí)法流程，才能夠在執(zhí)法中得心應(yīng)手。目前的海事執(zhí)法人員尚未經(jīng)過(guò)針對(duì)性的培訓(xùn)，在集裝箱強(qiáng)制稱重監(jiān)管中存在能力和經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，專業(yè)能力還不能完全滿足新規(guī)實(shí)施要求，執(zhí)法能力需進(jìn)一步提升。

四、集裝箱強(qiáng)制稱重監(jiān)管建議

1.完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則

應(yīng)在SOLAS公約第Ⅵ章（裝貨集裝箱裝船前重量驗(yàn)證要求）的框架下組織制定具體的“實(shí)施載貨集裝箱總重驗(yàn)證指導(dǎo)原則”，進(jìn)一步明確規(guī)定載貨集裝箱稱重的具體操作方法、整箱與拼箱稱重作業(yè)流程、集裝箱稱重設(shè)備的校準(zhǔn)和驗(yàn)證要求、記錄集裝箱稱重的文件或格式、集裝箱稱重后違規(guī)情形的處置方式及涉及費(fèi)用問(wèn)題。同時(shí)，完善經(jīng)授權(quán)的第三方稱重驗(yàn)證服務(wù)體系，鼓勵(lì)建立集裝箱稱重驗(yàn)證管理系統(tǒng)，對(duì)各要素和環(huán)節(jié)進(jìn)行閉環(huán)管理，確保VGM信息真實(shí)有效[1]。

2.建立科學(xué)抽查核實(shí)機(jī)制

為體現(xiàn)海事部門(mén)在集裝箱稱重監(jiān)督檢查過(guò)程中的公平性、規(guī)范性和有效性，可參考交通運(yùn)輸部“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管工作以及“船舶安全監(jiān)督綜合支持系統(tǒng)”運(yùn)行模式，綜合碼頭、海關(guān)、船公司的各類數(shù)據(jù)信息，考慮抽查對(duì)象、執(zhí)法力量和碼頭作業(yè)的實(shí)際情況，搭建一套完整的集裝箱稱重抽查核實(shí)系統(tǒng)，科學(xué)、合理確定抽查比例和頻次，在排查嫌疑箱的同時(shí)，保障碼頭作業(yè)效率，從而提升集裝箱強(qiáng)制稱重監(jiān)管水平。

3.共建聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制

集裝箱運(yùn)輸涉及海事、海關(guān)、碼頭、船公司等多個(gè)機(jī)構(gòu)，各單位需結(jié)合工作實(shí)際逐步建立信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)多方信息流轉(zhuǎn)及監(jiān)控，利用匯總分析大數(shù)據(jù)，提高集裝箱重量數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性。同時(shí)，多方應(yīng)建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制，制定集裝箱超重情況下貨物處置實(shí)施方案，盡量簡(jiǎn)化各類手續(xù)，以便貨物重新裝箱出運(yùn)。

4.落實(shí)多方主體責(zé)任

新修訂《中華人民共和國(guó)船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第五十六條規(guī)定：“違反本規(guī)則，在船舶國(guó)際集裝箱貨物運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，有下列情形之一的，由海事管理機(jī)構(gòu)處1 000元以上3萬(wàn)元以下罰款：

（一）托運(yùn)人提供的驗(yàn)證重量與實(shí)際重量的誤差超過(guò)5%或者1噸的；

（二）承運(yùn)人載運(yùn)未取得驗(yàn)證信息或者驗(yàn)證重量超過(guò)最大營(yíng)運(yùn)總質(zhì)量的集裝箱的。”

這就意味著貨物的托運(yùn)人和承運(yùn)人都應(yīng)承擔(dān)起保障集裝箱貨物稱重重量準(zhǔn)確且適裝的責(zé)任。托運(yùn)人作為VGM數(shù)據(jù)申報(bào)主體，應(yīng)誠(chéng)信、準(zhǔn)確、及時(shí)申報(bào)，承運(yùn)人作為運(yùn)輸主體，要利用多渠道的手段對(duì)集裝箱的實(shí)際重量進(jìn)一步核實(shí)，從安全運(yùn)輸?shù)慕嵌龋袛嗉b箱是否能夠裝船。海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)托運(yùn)人和承運(yùn)人管理時(shí)，可引入誠(chéng)信管理機(jī)制，設(shè)置“黑白名單”制度，對(duì)失信的管理對(duì)象進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，從而確保VGM數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，提高海事部門(mén)監(jiān)管效率和水平。

5.加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)

加強(qiáng)集裝箱強(qiáng)制稱重監(jiān)管方面的專業(yè)人員培訓(xùn)，盡快制訂出針對(duì)性的培訓(xùn)計(jì)劃和方案，特別是對(duì)已生效的公約要求、法律規(guī)定以及操作方法等進(jìn)行培訓(xùn)，邀請(qǐng)代理公司、碼頭公司和海關(guān)查驗(yàn)資深人員前來(lái)授課交流，以便更好地了解相關(guān)行業(yè)的具體情況，同時(shí)進(jìn)一步梳理完善集裝箱稱重驗(yàn)證執(zhí)法流程，為后續(xù)海事監(jiān)管打好基礎(chǔ)，從而全面提高執(zhí)法水平。

五、結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)即將生效的集裝箱重量驗(yàn)證的規(guī)定，海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合目前監(jiān)管現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，從完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則、建立科學(xué)抽查核實(shí)機(jī)制、共建聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制、落實(shí)多方主體責(zé)任以及加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)等方面著手，盡快填補(bǔ)監(jiān)管空白，減少集裝箱重量超重和申報(bào)重量瞞報(bào)誤報(bào)的情況發(fā)生，保障集裝箱裝卸和海上運(yùn)輸安全。