北流農村土地征收制度改革研究

廣西壯族自治區農業農村廳 黃國勇

廣西北流市啟動農村土地征收制度改革，通過縮小征地范圍、完善征地程序、提高補償標準和構建多元補償安置模式，有效縮小城鄉差距，推動城鄉一體化進程。改革的經驗主要是：制定土地征收制度改革政策，保障改革順利進行；明確征地目錄，落實征地制度的公益性改革；完善土地征收制度體系，維護被征地農民權益；制定征地補償標準，提高被征地農民土地增值收益；創新多元補償安置，保障被征地農民長遠生計。但改革也遇到集體經濟組織不健全、城鄉統一的建設用地基準地價體系不完善等困難。建議健全農村集體經濟組織、制定城鄉統一的建設用地基準地價體系。

近年來，北流市盡管在改善農村面貌和提高農民生活水平方面取得了一定的成效，但城鄉居民收入差距依然很大。通過農村土地征收制度改革賦予農民更多財產權利、縮小城鄉差距是北流市進行農村土地征收制度改革的內在動因。同時，北流市政府對土地財政的依賴度較低。2016 年，北流市人均土地出讓金收入僅為582 元，遠低于玉林市人均土地出讓金收入的4689 元，充分體現了北流市政府較低的土地財政依賴度特征，這為開展農村土地征收制度改革提供了良好基礎。

根據《國土資源部關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》（國土資發〔2015〕35 號）要求， 2016年12 月，廣西北流市啟動農村土地征收制度改革，通過縮小征地范圍、完善征地程序、提高補償標準和構建多元補償安置模式，有效縮小城鄉差距，推動城鄉一體化進程。

一、改革經驗

2016 年12 月至2018 年11 月，北流市對實施征收的土地進行了風險評估，按照民主協調機制，已與農民簽訂土地征收協議509.25 公頃，其中已完成土地征收制度改革試點項目10 個批次17 宗用地，面積283.4 公頃。2019 年實施土地征收面積869.53公頃，實現國有建設用地供應出讓（含劃撥）108 宗，供應土地面積159.70 公頃，成交價款17.59 億元，其中：商業住宅用地35 宗，面積48.20 公頃，成交價款14.80 億元；公益性項目土地征收出讓56 宗，面積86.97 公頃。

（一）制定土地征收制度改革政策，保障改革順利進行

北流市相繼出臺了《研究征地拆遷工作激勵獎懲措施有關問題的紀要》《北流市農村土地征收管理辦法》《北流市農村土地征收項目目錄》《北流市人民政府關于印發北流市征收土地地上附著物拆遷補償安置標準和果樹竹木及青苗補償標準的通知》等4 項土地征收制度改革政策文件，并結合試點實踐經驗不斷修訂和完善，進一步規范改革做法，這些政策制度增強了改革試點工作的針對性、指導性和操作性。

《研究征地拆遷工作激勵獎懲措施有關問題的紀要》提出適當增加征地拆遷工作經費，給予參與征地拆遷工作的人員下鄉補助費、加班費，開展聯合執法，嚴厲打擊項目工程建設領域黑惡勢力，明確責任、落實經費、全面加快推進征拆及安置區建設，分門別類盤活處置閑置土地，對征地拆遷工作表現突出人員給予獎勵和記功表彰，開展制度創新、實行終端依法依規靈活處理機制等工作方案。《北流市人民政府關于印發北流市征收土地地上附著物拆遷補償安置標準和果樹竹木及青苗補償標準的通知》（北政發〔2016〕46 號）規定在土地征收中，涉及征收農民住房的，改變現行按地上附著物補償的做法，因地制宜采取重新安排宅基地、提供安置房等方式，保障和改善農民居住條件，確保農民住房財產權益。在確保農民“戶有所居”條件和資源的前提下，也可采取貨幣補償方式。

（二）明確征地目錄，落實征地制度的公益性改革

針對公共利益界定這一難題，參照2017 年《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）中關于集體土地征收范圍的界定，參照劃撥用地目錄，北流市結合實際擬定了《北流市農村土地征收項目目錄》，嚴格界定了公共利益用地范圍，將土地征收項目用地范圍縮減為21 類項目，不屬于土地征收目錄的嚴格禁止動用土地征收權，只有屬于征收目錄的項目才進行征地，其他的通過農村集體經營性建設用地入市渠道保障用地。21 類公益性項目用地涵蓋了工業用地、商住用地、旅游用地、倉儲用地、公益用地等5 種土地用途，在明確征地范圍的同時配套規范了農村集體經營性建設用地入市的范圍。

（三）完善土地征收制度體系，維護被征地農民權益

北流市制定了《北流市農村土地征收管理辦法》，詳細規定了農村土地征收程序、補償安置標準、社會穩定風險評估制度、民主協商機制、公共利益建設項目認定爭議解決機制、監督管理和法律責任等內容。

農村土地征收程序依據“一評估（土地征收報批前開展風險評估）、二聽證（對土地征收、補償安置方案有要求舉行聽證的權利）、三公告（預公告、補償安置方案公告、批后公告）”的原則要求，內容包括“預公告、土地調查、擬定土地征收補償安置方案、土地征收補償安置方案公示、土地征收補償安置協議簽訂、征收方案報批、土地征收公告、異議處理、實施補償、土地交付”等一系列完整的征地流程，實行操作程序規范化、標準化、流程化，征地程序體現“公開、公平、公正”， 切實維護被征地農民的利益，最大限度地減少因征地引發的矛盾。

建立土地征收矛盾糾紛調處機制，設立土地征收協調仲裁委員會。在土地征收前，仲裁委員會派出調查小組，查閱資料、實地走訪、調查問詢后，形成事前審查的初步意見。在土地征收報批前，土地征收項目所在鄉鎮人民政府、街道辦事處或社區先行開展風險評估，實施動態監控化解，及時發現新的不穩定隱患并調整完善對策措施，提高征地過程監督管理水平。拓寬征地補償安置爭議解決渠道，總體由北流市政府統一領導和協調，自然資源行政主管部門和轄區鎮黨委政府負總責，各相關職能部門、鎮（街道）和村（社區）共同開展。發生矛盾糾紛時，征求被征地、被拆遷當事人意見，當事人同意行政調解的，由負責征地拆遷工作的負責人采用平等協商的辦法解決。若矛盾仍未解決或仍有異議的，可向司法機關申請仲裁解決。

（四）制定征地補償標準，提高被征地農民土地增值收益

北流市積極探索創新征地補償標準測算方法，按區域范圍、條件確定補償標準，提高和保障農民土地增值收益。

通過對近年土地征收情況全面摸底，北流市于2018 年1 月制定了《北流市農村土地制度改革試點土地增值收益保障和土地征收補償工作方案》，采用“區片+安置類型”綜合測算模式，綜合考慮年產值標準、土地用途、區位、經濟發展水平、人均可支配收入和土地出讓收益分配情況等因素，按區域條件確定并試點實施了分區分類型土地征收補償標準，將測算范圍劃分為兩個區域，分別為中心城區及其邊緣的城市郊區、靠近玉林市的城市郊區，以及其他鄉鎮地區。分安排和不安排留用地或宅基地安置兩種情況測算補償標準，確定分區分類的土地征收補償標準。

中心城區城市規劃區及其邊緣300 米范圍內的城市郊區（涉及北流鎮的潮塘村、鴨埌村、中靈村、涼水井村、九代村、白須村、河泉村，塘岸鎮的獨竹村、長塘村等的部分區域）、靠近玉林市城市規劃區郊區的鎮村（涉及新圩鎮白鳩江村、平安山村、陶山村、新圩村，塘岸鎮的金城村、塘岸村的部分區域），擬定土地征收補償標準如下：北流市政府給予安排留用地或宅基地安置的，擬定土地征收補償標準為95.4 元/㎡；北流市政府不予安排留用地或宅基地安置，轉化為貨幣安置的，擬定土地征收補償標準為140.4 元/㎡。

上述范圍外的所有鄉鎮村地區，擬定土地征收補償標準如下：北流市政府給予安排留用地或宅基地安置的，擬定土地征收補償標準為90.9 元/㎡；北流市政府不予安排留用地或宅基地安置，轉化為貨幣安置的，擬定土地征收補償標準為135.9 元/㎡。

（五）創新多元補償安置，保障被征地農民長遠生計

北流市土地征收實施多種方式安置，保障被征地農民長遠生計利益。落實被征地農民保障機制，創新采用“3+N”多元補償安置模式，即以“集體留用地安置、宅基地住宅用地安置和貨幣安置”三選一為基礎，其他安置（社保、促就業、入股分紅）為補充。

被征地農民可自愿選擇集體留用地安置、宅基地住宅用地安置和貨幣安置三種方式中的任一種進行安置，征地安置更加切合農民需求，能夠針對農民自身情況提供更加合理的安置方式，切實保障了農民權益。集體留用地安置是對被征地農民集體按所征收的耕地面積的8%～12%安排三產用地，留用地不予安排國有建設用地，只安排集體建設用地，涉及農用地的，辦理農用地轉為集體建設用地手續，土地用途以商業為主，可適當兼容部分住宅。宅基地安置即根據城鎮總體規劃和村莊建設規劃，在除城區30 米及其以上的主干道路周邊和征地所在鎮區20 米及其以上的主干道路周邊外的區域，盡量靠近原有村莊，可結合舊村（城中村）改造，劃定一定的區域范圍面積進行安置；對涉及被征地的農戶統一規劃分戶安排宅基地住宅用地，按征收的耕地面積的8%～12%給予安排宅基地住宅用地安置區。宅基地住宅用地安置區不予安排國有建設用地，只安排集體建設用地，以現狀毛地方式安排，涉及農用地的，辦理農用地轉為集體建設用地手續。貨幣安置即根據被征地農民的意愿，自愿放棄集體留用地安置或宅基地住宅用地安置，選擇貨幣安置的，按土地征收補償的耕地面積統一標準增加45 元/平方米，即一類區域范圍土地征收補償的耕地面積統一標準提高至140.4 元/平方米，二類區域范圍內土地征收補償的耕地面積統一標準提高至135.9 元/平方米。試點實踐中，征地農民更多地選擇留地安置或者留物業安置，獲取可持續的收益保障。

落實被征地農民社會保障。根據《關于印發北流市被征地農民參加基本養老保險實施辦法的通知》（北人社發〔2018〕40 號）規定給被征地農民安排社保，凡符合條件的被征地農民，納入養老、醫療等城鎮社會保障體系，按照國家、集體、個人共同承擔的原則，明確集體和個人繳納部分的資金來源可從土地增值收益中落實。

促進被征地農民就業。北流市政府切實發揮促進被征地農民就業的主體責任，通過為被征地農民提供就業崗位，或者提供就業服務，有效解決被征地農民的就近就業問題。設立北流市農民工創業園，優先扶持被征地農民入園創業，建立創業就業服務平合，為被征地農民提供免費培訓和推薦就業崗位，支持和引導被征地農民自謀職業、自主創業。北流市銅石嶺景區通過閑置土地征收、農地入市和土地流轉等方式獲得土地，在做好補償安置工作的同時，為當地農民提供了600 多份就業崗位，月均收入4000元以上，促進了被征地農民就業。

探索村集體經濟組織入股投資項目獲取收益的途徑。在通過農地入市、土地征收和土地流轉等方式獲取土地的北流市銅石嶺景區，探索了“補償安置+就業+入股分紅”長效模式，除了做好補償安置工作和提供就業崗位，還為北流市民安鎮豐村提供了集體經濟發展項目200 萬資金入股銅石嶺景區建設項目的機會，村集體每年獲得10 萬元分紅收入。

二、改革存在的困難

（一）集體經濟組織不健全

試點中農村集體所有權主體不明、行使所有權的代表或委托機制不全，民主決策、管理和監督難以實現，制約了改革試點工作的推進。自20 世紀80年代實施“分田到戶”后，北流市集體土地落實到個人承包使用，導致只有農村集體組織，無農村集體經濟組織。因集體經濟組織不健全，農村集體土地管理缺乏強有力的組織機構，農村土地管理中的議事決策、民主監督、財產管理、服務群眾、糾紛調處等機制難以建立。同時，由于集體經濟組織不健全，改革過程中容易出現越位、包辦現象，群眾和集體的積極性、主動性難以發揮，改革合力難以凝聚。

（二）城鄉統一的建設用地基準地價體系不完善

城鄉統一的建設用地基準地價體系不完善，主要表現在級別基準地價、不同土地用途基準地價不完善，沒有按照商服、住宅、工業、公共服務等土地用途評估項目用地的基準地價。

三、改革建議

（一）健全農村集體經濟組織

農村集體土地征收涉及到每一個農民的切身重大利益，需依據法律規定并結合實際，進一步明確農村集體所有權主體和組織形式，完善集體經濟組織治理機制，規范農民集體土地所有權的代表或授權等形式和程序，有利于強化集體土地資產處置、利益分配的民主決策，切實維護農民集體和農民個人的合法權益。

（二）制定城鄉統一的建設用地基準地價體系

結合土地產值、區位、供求關系和經濟社會發展水平等因素綜合評估建設用地基準地價，從而有效加快構建城鄉統一的建設用地市場和實現國有土地與集體土地同地同權同價，為農村土地征收提供參照標準。