“后申遺時代”良渚古城遺址保護與發展的治理之道

駱 威 金曉偉

（浙江省文化和旅游廳，杭州 310013；中共浙江省委黨校，杭州 311121）

一、“后申遺時代”的良渚課題

2019年7 月6 日，良渚古城遺址獲準列入世界遺產名錄，標志著中華五千多年文明史的實證得到了國際社會認可，極大增強了中國人民的文化自豪感、民族認同感和精神歸屬感?；仡櫳赀z前后的歷程，良渚一直得到中央和地方各級政府的高度重視?？梢哉f，良渚申遺成功的全過程，凝聚了國家、省市區鎮街村、各級部門的共同努力，體現了地方在治理模式上的積極探索。從良渚遺址管理區管理委員會的組建到協調統一、分工明確的文物保護工作體系的構建；從以《杭州市良渚遺址保護管理條例》為代表的一系列地方性法規出臺到市、區、鎮、村四級文保網絡和文化文物、城管、國土、公安、宣傳、旅游等單位聯合工作和執法機制的建立，從立足于良渚文化研究的獨立學科良渚學的建立到基于綜合理念的良渚遺址考古與保護中心的落地；從探索建立大遺址保護補償機制，到堅持“遺產保護工作讓老百姓支持、成果讓老百姓共享、績效由老百姓評價”的共治共建共享的格局初步形成，良渚古城遺址在申遺成功的過程中，已逐漸開辟出一條具有中國特色的大遺址保護與發展之路。

因此，在“后申遺時代”，如何貫徹落實好中央和地方關于良渚遺址保護、利用、傳承的系列重要精神，處理好良渚古城遺址保護和開發、中華民族精神傳承和轉化、文化自信和百姓獲得感等關系，實現科學的、可持續的、高質量發展是當下最重要、最迫切的課題之一。

二、良渚古城遺址保護與發展的問題與挑戰：從“治理”的維度切入

客觀地說，良渚古城遺址的保護和開發、中華民族精神傳承和轉化、文化自信和百姓獲得感等系列問題使“后申遺時代”良渚古城遺址的保護與發展問題變得相當復雜。這種復雜性在于，保護與發展兩者雖是辯證統一的，但在某些具體情境中會存在明顯的張力。譬如，大遺址保護與鄉村振興相結合時出現的“保護限制發展，發展破壞保護”的尷尬現象。［1]要想化解張力，就需要將良渚古城遺址的保護、傳承、轉化與發展等視為綜合性、系統性的重大工程，納入國家治理體系和治理能力的視野下加以思考。然而，以往有關良渚古城遺址的研究主要集中于考古、歷史、文化、文物保護等領域，較少有學者運用治理的理論、思維和方法。這或許與過去的申遺工作較為需要專業方面的學術支撐有關，曾有學者指出了這一問題——“為申報世界文化遺產提供學術支撐，這只是考古工作在遺產保護中的一方面內容”［2]，但仍未跳出專業的視域。因此，在“后申遺時代”，運用現代治理的理論、思維和方法分析和解決良渚古城遺址的未來保護規劃和高質量發展問題，繼而為世界范圍內的其他大遺址的保護與發展提供有效模式，具有迫切的現實意義和戰略意義。

基于上述思考，筆者經調研發現，良渚古城遺址保護與發展存在的問題和挑戰大致如下。

（一）治理體制不夠健全

盡管杭州市已組建正區（副廳）級架構的良渚遺址管理區管委會，并在遺址的整體規劃和保護方面發揮著重要的作用，但就目前而言，圍繞良渚古城遺址的保護與發展所推進的大量工作依賴于政府主導的傳統管理模式，導致治理體制呈現一元化的傾向，抑制了治理效能的整體發揮。縱向來看，省、市、區、鎮街、村的合力還需加強，各層級之間的責、權、利有待理順；橫向來看，各相關單位之間存在力量分散、協調不暢等問題。與此同時，難覓市場主體和社會組織的身影，致力于保護宣傳推介、產品創研開發的多元治理主體發育滯后。

（二）保護發展時有沖突

在“保護第一”的理念和要求指引下，良渚古城遺址區域各項設施建設非常謹慎，也相對滯后，保護、開放和利用三者之間在目標維度上存在較為明顯的張力。調研中發現，良渚遺址核心區周邊區域，有200 多戶家庭因申遺而延遲獲批翻修拆建住房。事實上，在二十多年的申遺歷程中，遺址保護政策對當地民眾的生產生活確實產生了負面影響。正如一些學者所指出的，建房、產業發展的限制以及經濟收入增長緩慢，導致了某種“對立情緒”，其中既有對“限制”措施本身的抵觸，也有對缺乏溝通訴求渠道的不滿。［3]這種現實張力給良渚古城遺址的綜合性、系統性治理提出了政府與市場、政府與社會的雙重博弈問題。如何合理平衡良渚古城遺址保護與開發的關系，如何通過遺址的高質量發展促進地方發展和反哺民眾，增強百姓的獲得感和幸福感，如何發揮遺址社會效應和經濟效應，成就中國大遺址保護的典范，都在治理層面對良渚古城遺址未來的建設發展提出了新的挑戰。

（三）制度供給碎片化

受不同的政策背景、規劃思路、職能屬性和利益訴求的影響，目前良渚古城遺址在保護、開發與利用方面雖有拆遷、建房、補償、產業發展、旅行社補貼等多種規范制度，但從內容上看，有的交叉重復，有的因部門管控手段差異而缺乏銜接，有的是一地一策，政策指標有所差異，未能給參與治理的多元主體提供統一有效的規范指引；從結構上看，橫向不協調、縱向不銜接的碎片化制度供給無法形成“一張藍圖”，制約了良渚古城遺址治理工作的整體效能?？傊?，既有的制度供給表現出較為突出的部門特點，綜合性、系統性不足，難以為后續的協同治理提供全方位、立體化的制度保障。

（四）基礎設施配套滯后

良渚古城遺址面積達到14.33 平方公里，橫跨良渚街道和瓶窯鎮管轄區域，關于其保護、開放與利用的問題本質上是一個區域治理問題。區域的高質量發展，離不開基礎設施的建設和完善，特別是能夠進入整個城市的全域治理布局。由于保護是良渚古城遺址治理的邏輯前提，因而該區域在基礎設施的配套建設方面受到大遺址保護的必然制約，面臨旅游開發建設指標少、設施落地難，本地居民和外來人口的房屋住宅、投資廠房以及配套性公共服務設施建設滯后，地鐵軌道交通沒有直達、公路交通路線不夠發達等現實問題。調研發現，杭州地鐵2 號線良渚站（終點站）距離良渚古城遺址公園南入口約有7 公里的步行距離，雖可換乘B 支8 路和430 路兩班公交車，但需額外花費幾十分鐘時間。這些現實問題無不與良渚古城遺址區域高質量發展的實際需求相沖突，對良渚古城遺址的治理模式及其創新帶來了巨大挑戰。

（五）文旅服務存在短板

文化和旅游服務的水平和質量是衡量良渚古城遺址治理效果的重要標準。調研發現，良渚古城遺址的文旅服務及其產品存在三個方面的短板：一是對遺產的突出重大價值的創造性解讀不夠深入。如何把中華五千多年文明史圣地的宏大格局展示充分、呈現清晰、闡述到位、宣傳擴大，是接下來良渚遺址展示宣傳的重要課題。二是良渚遺址公園的設計打造對普通大眾的吸引力不足。由于土遺址的先天劣勢，遺址現場展示的觀賞性不高、震撼性不強，不容易給一般游客、訪客留下深刻的印象。同時，良渚遺址公園和良渚博物院目前的參觀游覽模式以靜態解讀為主，缺乏可互動、體驗式的旅游載體。調研發現公園內雖有以孩子為對象的玉器研磨、沙地考古等項目，但設計簡單，吸引力不強。三是良渚古城遺址周邊精品景點不足且分散，也沒有與其他著名景點組成重要旅游線路，導致游客消費、住宿以及重游意愿較低。四是文創產品開發尚處初級階段，公園內有一處售賣點，公園門口有兩個商店，但里面關于良渚的文創產品不多，缺乏購買吸引力。

三、良渚古城遺址保護與發展的“五治”路徑

以申遺成功為新起點，結合今后一段時期黨和國家推進國家治理能力和治理體系現代化的目標要求，必須認真落實習近平總書記關于文化遺產工作的系列重要論述精神。同時，要牢固樹立“大格局”“一盤棋”的思想，將綜合性、系統性的治理思維嵌入未來建設發展的各項事業之中，堅持科學治理、可持續發展，創新良渚的“善治”“法治”“德治”“智治”“共治”的“五治”路徑，切實解決良渚古城遺址保護與發展中的實際問題，真正把良渚建設成中華五千多年文明史的圣地、文化自信的高地，為中國和世界的大遺址保護與發展貢獻可復制、可推廣的“良渚模式”和“中國方案”。

（一）良渚古城遺址保護與發展的“善治”方向

一是全面把握“十八大”以來治國理政新趨勢?！笆舜蟆币詠?，黨和國家面對新時期的復雜局勢，加強治理能力建設，政府與社會、公民對公共生活進行合作管理的新型治理模式逐漸形成。對于良渚古城遺址的治理，“善治”既是手段，也是目標。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，全面貫徹落實國家治理現代化發展要求，推進涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態領域的治理能力建設，通過提升大遺址、文化遺產景區以及周邊區域管理與服務的科學性、體驗性、親近性、有效性，以系統的、復合的、包容的、大眾的現代模式替代簡單的、單向的、強制的、被動的傳統模式，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、考古持續、規劃先行、公益主導的新型大遺址治理機制。

二是牢牢緊扣國家和地方重大戰略謀劃。堅持“以人民為中心”的發展理念，將良渚治理納入國家和浙江省重大工程和重點工作范疇，解決良渚古城遺址保護與高質量發展之間的特殊治理難題。加強生態文明建設，改善遺址周邊環境，實施鄉村振興戰略，改善百姓生活，持續攻堅治水治氣，保持環境監管執法高壓態勢，全力解決群眾反映強烈的突出環境問題。健全完善生活垃圾分類體系，持續推進美麗鄉村建設、大花園建設、小城鎮環境綜合整治、城中村改造，綜合提升遺址周邊區域環境面貌。通過推進區域的“放管服”改革、特色小鎮建設、“三治”融合建設、文旅融合發展等，積極響應“一帶一路”“大運河文化帶”“長三角一體化”等國家倡議部署，協同推進以良渚古城遺址為核心的太湖流域良渚文化遺址資源保護與利用，深度參與長三角文化遺產保護合作和旅游合作，全面擦亮良渚這張金名片。

三是努力形成先進科學的治理共識。良渚區域的特殊地位和建設發展的特殊要求，對良渚古城遺址的治理提出了更高更新的挑戰，而理念的認知和改變是首要的。要實現良渚區域的高質量發展，政府和社會必須要有大格局，所有參與良渚古城遺址治理的多元主體必須要有長謀劃和新舉措。一方面，政府要拋棄功利、生硬的管理模式，實現內部的縱橫協調、綜合施力，提升外部治理的效能和水平；另一方面，政府要善于引導社會和市場主體，培育民眾的參與式治理意識和能力。所以，在全社會努力培育科學治理理念共識，是今后政府工作的重心之一，從而在制定政策、推行制度、實施項目、開展活動中，形成統一有效的力量來共同推進良渚現代化治理。應該精心培育并形成一種良渚治理的“共同體意識”，全社會和公眾有更多的機會和權利，有更高的積極性和自覺性，參與良渚建設的各項事業，并監督治理決策和實施過程。

四是不斷秉持敢想敢干的創新開放精神。良渚古城遺址的保護與發展必須堅持不斷創新，只有創新，才能拓寬發展思路，解決現實瓶頸問題。關注國家文化遺址公園體系建設新方向，研究公共服務新需求，探索文旅融合新方法，實踐社會力量參與新模式，積極運用數字化、大數據、云計算和物聯網等全新科技手段服務遺址區域全產業鏈，為迎接5G 和AI （人工智能）時代的到來做好創新技術儲備。同時，還必須堅持不斷開放，堅持實踐符合中國國情的大遺址保護利用方式，堅持提升公眾、行業、社會、國家乃至國際的文化輸出和文化服務能力，勇于嘗試多形式、多途徑的交流合作機制，力爭在文化遺址保護、開放和利用各領域實現 “共謀、共創、共贏、共享”。

（二）良渚古城遺址保護與發展的“法治”保障

一是堅持政策引領。貫徹落實習近平總書記“共抓大保護不搞大開發”的方針，就要確?！氨Ｗo第一”的治理原則。將“保護第一”的精神凝聚為所有多元治理主體的共同價值和行為基準，體現在法律法規和政策規范的制定上，落實到具體工作中。在堅持不改變遺址原狀、不破壞遺址風貌、確保遺址本體安全的前提下，引導公眾走進遺址公園體驗良渚文明，感受良渚文化，共享保護成果，合理化解世界遺產保護和文明開放呈現之間的矛盾。但在制訂、完善這套政策體系的過程中，還要考慮其他各種配套政策，比如產業政策、金融政策、招商政策、基建政策等。

二是強化規劃統領。將綜合性、系統性治理思維與良渚古城遺址在申遺成功后的發展規劃工作相結合，堅持推進“多規合一”，統一規劃引領，將近期發展與遠期建設以規劃的形式明確下來。［4]在《良渚古城遺址保護管理規劃》《良渚遺址綜合保護概念性規劃》等相關規劃的基礎上，全面清理和整合杭州市、余杭區、良渚遺址管理區委員會、良渚街道、瓶窯鎮以及文旅、交通、住建、農業農村、生態環境、民政等各部門在良渚古城遺址申遺前后圍繞保護、開放和利用的各類規劃，打破部門壁壘，有效統合職能部門職責，制定良渚古城遺址今后建設發展的統一規劃。

三是深化改革保障。貫徹落實“最多跑一次”的改革理念，提升良渚古城遺址的治理效能，擦亮“金字招牌”，放大“申遺效應”。一方面，充分運用和借鑒政府在“最多跑一次”的改革中取得的各項成果，解決良渚古城遺址區域治理中存在的縱橫協調、綜合施力問題，實現治理組織機構、決策過程、協同機制的融合開放。另一方面，以增強游客、訪客的獲得感和體驗感為導向，提升良渚古城遺址公園管理和服務水平，構建抵達、接待、參訪、離開全流程的標準化服務作業模式；通過協同開發，推動良渚遺址公園、良渚博物院等遺址相關場所的資源共用、信息共享、平臺共建，圍繞遺址區域周邊民生服務、政務服務、商貿服務、志愿服務、評價服務等做好功能集成，為民眾提供一個便捷高效、服務貼心、值得駐足的高品質遺址公園環境和周邊環境。

（三）良渚古城遺址保護與發展的“德治”先導

一是注重文化自覺，扛起責任擔當。良渚古城遺址是中華五千多年文明史的實證，是中華民族文化自信最重要的考古學物證。保護良渚古城遺址，延續浙江文脈，向世人展示全面真實的古代中國和現代中國，是各個治理主體義不容辭的責任。要貫徹落實習近平總書記的重要批示精神，提升認識高度，提高文化自覺，扛起責任擔當，探索保護實踐。要全面貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的工作方針，切實加大文化遺產保護力度，推進文化遺產合理適度利用，使文化遺產保護成果惠及更多人民群眾。

二是突出民族屬性，弘揚優秀文化。良渚古城遺址是中華傳統的精神標識和國家的文化名片，也是當代社會的文化坐標。良渚文化孕育的工匠、勤勞、智慧、勇敢、拼搏等精神，與我國社會主義核心價值觀，與“求真務實、誠信和諧、開放圖強”的浙江精神一脈相承。要進一步挖掘弘揚良渚文化的精神內涵，使這一中華民族基本的文化基因與當代文化相適應、與現代社會相協調，凝聚社會共識，讓良渚文化的“根”與“魂”根植并傳承給子孫后代，助力實現中華民族偉大復興的中國夢，助力浙江現代化建設。

三是加強宣傳教育，打造全國標桿。媒體、公眾要共同努力，加強宣傳，形成氛圍，把良渚精心打造成為中華優秀傳統文化宣教基地、科普教育基地、青少年愛國主義教育基地。以創建“全國研學旅游示范基地”為目標，針對科研考察團、研學團等不同類別的群體設計專項產品，實現研學游方案的差異化和多樣化。串聯周邊酒店、餐飲資源，實現“吃住學”一體化，將良渚古城遺址打造成國學教育宣傳、企事業單位文化建設、機關黨建活動的重要目的地。與黨校、高校、中小學廣泛開展教學合作，打造線上線下精品課堂（程），滿足受眾“菜單式”定制互動體驗項目，納入院校第二課堂教學體系。

（四）良渚古城遺址保護與發展的“智治”支撐

一是智慧治理打造展示樣板。順應以多元化、跨學科、跨平臺、跨國界合作共贏及可持續健康發展為特征的世界文化遺產數字化發展趨勢［5]，結合杭州打造“全國數字經濟第一城”的目標，利用政府數字化轉型優勢，探索以數字經濟賦能古代文明、現代遺址，開展智能集成場景應用與試驗，推動良渚古城遺址區域數字化、智能化、網絡化轉型。加快推進“智慧城市大腦”在遺址區內的場景化運用，將遺址區域視頻監控系統、人臉識別系統、物聯網系統、智慧體驗系統等的全面升級改造與區域“智治”建設協同起來，打造以遺址公園為核心、以良渚古城遺址為范圍的“感知泛在、研判多維、結構扁平、處置高效”的良渚遺址智慧化治理平臺。

二是創新服務催生新型業態。充分發揮杭州經濟發展優勢，緊跟產業發展趨勢，創新互動體驗形式，圍繞良渚文化精神內核，創新政企合作開發模式，引入第三方參與或者主導良渚文創、景區運營、商業運營、品牌建設、宣傳推廣、會議會展、文化演藝、大數據建設等，催生新的服務業態和產業形態。通過技術創新、模式創新、服務創新、業態創新等探索良渚古城遺址高質量發展的“智治”路徑。

三是加強人才建設智力高地。良渚古城遺址現代化治理需要大量的人才。要引智、育智、留智相結合，全面發揮“智治”對良渚古城遺址高質量發展的支撐作用。要牢固樹立人才優先發展理念，做好區域引智工作。針對良渚古城遺址發展急需的考古類、博物館類、文化產業管理類、旅游管理類、創意設計類等人才，各級政府要合力優化高層次人才引進政策，提供綠色通道；同時，要立足自身實際，以治理中的實際問題和需求為導向，創新培訓機制和管理機制，提升多元治理主體的綜合素質和業務水平，完善既有人才治理結構。

（五）良渚古城遺址保護與發展的“共治”格局

一是省、市、區三級唱好良渚發展的“大合唱”。建立省、市、區三級協調推進良渚古城遺址發展的機制，推進省、市、區三級治理平臺的互聯互通。省、市有關部門要加強對區級部門的指導和支持，助推良渚古城遺址周邊區域協調發展，指導良渚調整完善遺產保護區劃和發展規劃，加強區域周邊與通達的交通建設和設施配套建設，加大良渚古城遺址的考古發掘力度，組織全省專家深入研究良渚文化的人類學、政治學、經濟學、哲學、美學價值。要整合省、市、區宣傳力量，加強國際合作交流，推動良渚文化走進大眾、走入生活、走出國門。

二是各相關部門共解良渚發展“小梗阻”。余杭區各級各部門要進一步加強協調聯動，充分發揮自身職能作用，形成齊抓共管工作合力，共解發展“小梗阻”。一方面，以探索良渚古城遺址公園的未來建設路徑為契機，共同研究良渚國家考古遺址公園與大徑山鄉村國家公園抱團發展、融合發展的可能性和可行性，努力實現兩大主題公園的強強聯合、優勢互補，為余杭區縱深推進全域美麗打造樣板。另一方面，注重良渚古城遺址公園先期建設對遺址保護區域協調發展的帶動示范作用，整合區域內各部門、單位的建設資源，引導屬地鎮街圍繞遺址保護、開放和利用，將大遺址保護利用有機融入當地公共教育、小城鎮建設、新區發展、美麗鄉村建設、文旅產業發展，積極推動余杭大良渚區域的經濟轉型、跨越發展。

三是文旅產品服務實現良渚發展“金鑲玉”。充分利用和發揮良渚古城遺址的吸引效應、集聚效應，在遺產區周邊鄉村打造文化旅游集聚區，推動農文旅融合發展，帶動周邊鄉村旅游、民宿經濟、民俗文化業態發展，讓遺產地原住民及周邊居民共享保護成果。要串珠成鏈做好文化旅游“聯動”文章，以良渚國家遺址公園為核心，共同推進太湖流域和錢塘江流域良渚文化遺址資源保護與利用，打造長三角大良渚文化圈；圍繞打造“世界文化遺產群落”的設想，聯合西湖、大運河世界遺產，串聯以世界遺產為主線的精品旅游線路；整合遺址公園外圍良渚博物院（美麗洲公園）、瑤山遺址、水利系統遺址等獨立片區及美麗鄉村等資源，把分散在區域內的展示點串聯成精品路線，實現旅游資源最優配置、最大利用；以建設全國文旅融合樣板地為目標，加快推進良渚文化藝術走廊建設，著力打造集藝術創作、文物收藏、文化展示、人才培養、創意設計等于一體的文化大走廊，豐富區塊旅游產品供給；發展“旅游+演藝”，打造視聽震撼、穿越古今的高水準藝術盛宴，加深游客對良渚文化的認識和認同，同時為遺址公園后續發展注入鮮活動能。

四是調動各方力量共繪良渚發展“同心圓”。可以圍繞良渚精神傳承和保護發展，設立榮譽獎項，獎勵全省范圍內為良渚文化傳承發展做出突出貢獻的單位和個人。推進多元化宣傳推廣機制，邀請世界級媒體資源探訪良渚，拍攝良渚遺址紀錄片，進行專題采訪報道?？梢酝ㄟ^聯合國教科文組織邀請世界各地文化遺產集聚良渚，開展文化交流研討，共同見證中華文明起源。依托北片美麗鄉村和文創企業，打造踏春節、農耕節、豐收節、美食節、音樂節等活動，以節促旅，吸引年輕群體。培養社會公益組織和志愿者隊伍，整合團委、行業協會、高校學生、黨建聯盟、屬地村社等志愿者資源，開展公園志愿者招募工作，建立一支能公益講解、秩序維護、交通疏導、醫療服務、垃圾分類等服務項目的高素質志愿者服務隊伍。加強行業協會建設，發展遺產保護、推介宣傳、旅游產品開發、歷史文化研究等民間協會、基金會、社團組織，共同參與良渚古城遺址治理。

結 語

“善治”“法治”“德治”“智治”“共治”的“五治”路徑，為“后申遺時代”良渚古城遺址的保護與發展提供了破題之策。當然，對于中華五千多年文明史的圣地良渚古城遺址而言，“五治”路徑的貢獻顯然不止于此?！读间竟沧R》（2019）充分說明了良渚古城遺址在國內大遺址領域內的重要地位。因此，應當看到“五治”路徑的價值實際上不局限于良渚古城遺址本身。一方面，它從地方治理的維度對我國其他區域內擁有大遺址的場域提供了可復制、可借鑒的“良渚模式”；另一方面，它將超越“良渚模式”，在把良渚建設成為世界級的文明、文化、歷史地標的基礎上，為世界范圍內其他大遺址的保護與發展提供了有效的“中國方案”，貢獻成功的“中國智慧”。