小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展對策研究★

湯放華 湯 慧

(湖南城市學院,湖南 益陽 413000)

0 引言

小城鎮(zhèn)是農村發(fā)展之“頭”，城市建設之“尾”，在城市化的進程中發(fā)揮著承上啟下的作用。小城鎮(zhèn)是指已經形成一定規(guī)模、并且擁有具有城市特征的生產和生活的人口集聚的空間，狹義的小城鎮(zhèn)就是指國家已經下文批復的建制鎮(zhèn)和具有建制鎮(zhèn)水平但未批復的農村集鎮(zhèn)[1]。小城鎮(zhèn)是關聯城鄉(xiāng)的關鍵紐帶，是農村人口向城市轉移和發(fā)展城市經濟的過渡帶，是縮小城鄉(xiāng)差距的關鍵點[2]。

小城鎮(zhèn)的建設被賦予了重大的任務，所以一直以來小城鎮(zhèn)的發(fā)展備受學術界的關注。學者們根據不同時代賦予小城鎮(zhèn)的要求進行了不同的研究。2000年—2010年，學者們傾向于研究小城鎮(zhèn)建設發(fā)展過程中存在的一些問題。王萬茂等以小城鎮(zhèn)為研究對象，分析其建設過程中土地利用的效應情況，并提出了城鄉(xiāng)一體化建設中土地利用的對策建議[3]。孔祥智針對農村小城鎮(zhèn)的建設，剖析了我國小城鎮(zhèn)建設的現狀，得出其存在的問題，并針對這些問題提出了相應的對策[4]。湯銘潭、劉仁根等學者認為推動我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體是小城鎮(zhèn)，他們認為小城鎮(zhèn)把城市和鄉(xiāng)村連接在一起，促進各類要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，形成有機整體，從而促進了城鄉(xiāng)之間經濟、文化、社會、生態(tài)等的一體化發(fā)展[5]。

本文主要是通過分析1949年—2015年我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，根據目前小城鎮(zhèn)發(fā)展的新機遇和新形勢，并根據相關理論和國內外城鄉(xiāng)統籌發(fā)展經驗提出未來小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展的合理對策。

1 我國小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程

1.1 小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的變化分析

1949年新中國成立后，建制鎮(zhèn)由不規(guī)范向規(guī)范化發(fā)展。為了分析我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展變化過程，采用1950年—2016年《中國統計年鑒》[6]中小城鎮(zhèn)規(guī)模和數量的相關數據進行研究(見表1)。總體上講，1949年，我國建制鎮(zhèn)不多，叫法不一，建制比較混亂。隨著國家的發(fā)展，到1954年，鎮(zhèn)正式被賦予定義，據統計存在5 400個建制鎮(zhèn)，從建國到1954年，我國處于建制鎮(zhèn)的調整期。隨后，1958年—1976年期間，部分建制鎮(zhèn)被人民公社替代，出現了明顯的數量回落現象，這個階段建制鎮(zhèn)屬于衰落期。直到1978年，我國建制鎮(zhèn)的發(fā)展才逐漸恢復并得到了快速的發(fā)展。1978年—2002年，我國建制鎮(zhèn)的總數從2 173個增加到20 601個，年均增加104個；這個時期由于我國小城鎮(zhèn)處于快速發(fā)展的時期，所以小城鎮(zhèn)整體數量在逐年增加；但是增長速度由快變慢，由最開始的年均增加119個到后期的年均增加32個。2003年—2008年，我國建制鎮(zhèn)的總數從20 226個減少到19 234個，年均減少200個；這個時期由于我國推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，所以導致小城鎮(zhèn)整體數量的減少。2009年—2015年，我國建制鎮(zhèn)的總數從19 322個增加到20 515個，年均增加200個。整體來說，我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模由追求發(fā)展速度轉變?yōu)樽非蟀l(fā)展質量。

表1 我國城鎮(zhèn)規(guī)模變動情況

1.2 我國小城鎮(zhèn)空間布局的分析

從我國小城鎮(zhèn)空間分布來看，東、中、西三大板塊的建制鎮(zhèn)發(fā)展情況存在明顯的差異(見圖1)：2000年，東部地區(qū)擁有建制鎮(zhèn)8 531個，占全國建制鎮(zhèn)的比重為42%，中部地區(qū)擁有建制鎮(zhèn)6 906個，占全國建制鎮(zhèn)的比重為34%，西部地區(qū)擁有建制鎮(zhèn)4 875個，占全國建制鎮(zhèn)的比重為24%；到2015年，東部地區(qū)建制鎮(zhèn)降低到8 411個，占全國建制鎮(zhèn)的比重為41%，中部地區(qū)建制鎮(zhèn)增加到7 180個，占全國建制鎮(zhèn)的比重為35%，中部地區(qū)建制鎮(zhèn)增加到4 924個，占全國建制鎮(zhèn)的比重為24%。東部地區(qū)經濟發(fā)展水平高，小城鎮(zhèn)規(guī)模大、發(fā)展質量高，在小城鎮(zhèn)發(fā)展方面優(yōu)于中西部地區(qū)[7]。

2 我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的新形勢

2.1 新型城鎮(zhèn)化賦予小城鎮(zhèn)建設的新要求

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出加快城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與特色鎮(zhèn)建設，實現小城鎮(zhèn)基礎設施和產業(yè)的快速發(fā)展，帶動農民就地城鎮(zhèn)化，提升其綜合競爭力，保護生態(tài)環(huán)境和歷史文化，打造一種可持續(xù)發(fā)展的新方式。加快小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展是治療傳統城鎮(zhèn)化形成的城市病的“良藥”，也是政府和社會對小城鎮(zhèn)賦予的新要求。

2.2 小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展已成為現階段的必然

小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展是新時代的要求，是適應當前我國發(fā)展戰(zhàn)略的要求，是貫徹落實“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的要求。同時，小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展是我國實現精準脫貧的重要突破口。小城鎮(zhèn)通過產業(yè)提升、集聚人氣以及整合多重資源，推動人們的生活和生產方式的轉變提升，促進了小城鎮(zhèn)與大城市之間的交流合作，實現了小城鎮(zhèn)產業(yè)綠色化、文化品牌化的發(fā)展，是實現我國脫貧的重要路徑，小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展已經是當今發(fā)展不可或缺的一部分[8]。

3 我國小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展對策

3.1 根植于城鄉(xiāng)關系的客觀規(guī)律背景下，推進小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展

由于我國城市發(fā)展的戰(zhàn)略原因，城市的基礎設施和社會事業(yè)的資源基本上大步伐的領先小城鎮(zhèn)，造成了城鄉(xiāng)公共服務能力的差距。通過政府的調控統籌發(fā)展城鄉(xiāng)的公共服務水平：

1)加大投入。政府加大對小城鎮(zhèn)的建設投入，引導醫(yī)療衛(wèi)生教育等方面的社會事業(yè)資源到小城鎮(zhèn)，實現當地居民可以享受到城鎮(zhèn)化的福利，讓城鎮(zhèn)生活更美好。

2)以項目為抓手。依托新農村建設和新型城鎮(zhèn)化的建設，結合小城鎮(zhèn)的自身條件，強化項目為抓手，完善基礎設施的配套，促進小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展。

3)提升小城鎮(zhèn)的品質。小城鎮(zhèn)作為農村和城市之間的過渡空間，改善小城鎮(zhèn)的風貌，打造具有特色、高品質的特色小鎮(zhèn)，從而加大對農村人口的吸引以及承接城市回流人口。

3.2 根植“五位一體”總體布局大背景，推進小城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設

良好的生態(tài)環(huán)境是建設小城鎮(zhèn)的根本，小城鎮(zhèn)規(guī)劃方面，要將生態(tài)環(huán)境的保護和治理放在首要位置，要根植“五位一體”的總體布局。

1)合理布局。小城鎮(zhèn)要做到產業(yè)園區(qū)和居住城區(qū)的分離，合理的進行空間布局，從而實現生態(tài)保護，資源節(jié)約利用。

2)發(fā)展綠色經濟。經濟發(fā)展方面，要大力發(fā)展綠色經濟，打造綠色低碳的生活方式，爭取城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境耦合協調上取得最優(yōu)化，從而實現小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

3)保護青山綠水。堅持保護和開發(fā)相結合的方式，解決文物、生態(tài)、資源的保護和開發(fā)的矛盾，實現對歷史文化合理傳承，對文化底蘊科學挖掘。

3.3 根植于“五大發(fā)展”理念背景下，推進小城鎮(zhèn)人本發(fā)展

基于問題導向小城鎮(zhèn)需要根植于“五大發(fā)展”理念，創(chuàng)新其發(fā)展模式，走出綠色可持續(xù)、節(jié)約集約的小城鎮(zhèn)發(fā)展之路。

1)以創(chuàng)新為發(fā)展動力。創(chuàng)新理念是未來小城鎮(zhèn)特色發(fā)展的關鍵，應該將創(chuàng)新運用到規(guī)劃、建設、治理等方面，培育小城鎮(zhèn)發(fā)展的新動力。

2)以協調為發(fā)展?jié)摿Αf調的發(fā)展理念，促進城鄉(xiāng)合理的分工合作，充分發(fā)揮城市的集聚和擴散的效應，加強城市與小城鎮(zhèn)之間的交流互動。

3)以綠色為發(fā)展活力。新型城鎮(zhèn)化的實施讓小城鎮(zhèn)的發(fā)展擁有了更多的機會，與此同時，需要將產業(yè)的發(fā)展更加綠色化，避免發(fā)展資源消耗大的產業(yè)。

4)以開放為發(fā)展推力。未來的小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展需要以開放的眼光，依托國家的“一帶一路”、長江經濟帶等開放戰(zhàn)略，搞活小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

5)以共享為發(fā)展合力。城鄉(xiāng)之間存在差距，城鎮(zhèn)化的發(fā)展紅利未被廣大的農民共享將是新型城鎮(zhèn)化推進過程中最大的阻力，需要以共享的理念找到實現新型城鎮(zhèn)化的方向，全面的發(fā)揮小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與一體化發(fā)展建設的作用。

3.4 根植于推進改革創(chuàng)新的背景下，推進小城鎮(zhèn)體制機制改革

為了更好的解決城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的這些問題，需要在改革創(chuàng)新的背景下，推進小城鎮(zhèn)體制機制的改革。

1)加快財稅政策的改革，財稅制度是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要驅動力，需要建立符合小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅制度。

2)加強政府的引導。小城鎮(zhèn)的建設不僅僅需要政府的投資，同時需要政府引導民間資本的投入，重點建設小城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施。

3)創(chuàng)新體制機制。小城鎮(zhèn)的建設重要任務之一就是為了緩解大城市的壓力，需要將城市的一些功能轉移到小城鎮(zhèn)中，這就需要政府創(chuàng)新體制機制，發(fā)揮其引導作用。