淺析TOD開發模式與人防建設模式協同問題

唐志崗

(成都市人防建筑設計研究院，四川成都 610000)

TOD(Transit-Oriented-Development)“公共交通為導向的發展模式”是指以公共交通站點為中心，5～10 min步行路程為半徑，形成以滿足工作、商業、居住、休閑等多功能的站城空間、區域中心，或者城中城。TOD開發模式是國際上具有代表性的城市社區開發模式，同時也是新城市主義最具代表性的模式之一，是涉及土地利用、產業發展、軌道交通、地下空間、人民防空、公共服務等多專業、多領域的復合開發項目。

人防工程建設屬于國防工程建設和社會公益事業建設，堅持與城市建設相結合、與長遠建設相結合、與國家投資與社會籌資建設相結合，遵循統一規劃、量力而行、平戰結合、質量第一的原則。人防工程建設應當納入城市總體規劃，市政公用基礎設施和房屋建筑等工程的規劃和建設，要注重開發利用城市地下空間，兼顧人民防空要求[1]。 TOD項目范圍內的戰時人防防護對象應依據現行法律法規，建設相應功能、相應等級、相應規模的人防工程。TOD項目涉及的人防工程內容主要包括：公共人防工程、防空地下室工程、地鐵兼顧人防工程、管廊兼顧人防工程、地下空間兼顧人防利用工程、戰時地下連通工程等。

1 TOD開發模式與人防工程建設模式需解決協同問題

TOD傾向采用成片開發模式，特點是組織緊湊的、有公交支持的開發，將商業、住宅、辦公樓、公園和公共建筑設置在步行可達的公交站點的范圍內。通過混合多種類型、密度、的住房并建造適宜步行的街道網絡，將居民區各建筑連接起來，保護生態環境和河岸帶，留出高質量的公共空間，使公共空間成為建筑導向和鄰里生活的焦點，鼓勵沿著現有鄰里交通走廊沿線實施填充式開發或者再開發[2]。

人防工程主要根據項目類別采用不同的建設模式。例如：防空地下室項目一般按用地界線，對應配套人防指標同步進行人防建設；地鐵項目、綜合管廊項目一般按其路由，通常對全線地下段進行人防建設；城市地下空間項目一般按其規模、業態、設防條件等，同步進行人防建設；公共人防工程、人防疏散干道工程按一般列為單獨建設項目。

當未采用TOD模式開發時，人防工程與建筑工程在開發建設中面臨類似問題，主要體現在建設指標孤立，進而導致地下空間形態和功能的孤立。究其原因，多數地下建筑隨同地面建筑一并開發，受項目用地分割出讓及使用的限制，大多被地塊分隔孤立，水平方向連通少、上下空間關聯差，未在點、線、面、體上形成統一，未能形成完善、互補的地下空間整體網絡，交通與空間的動態立體關系無從構建，例如：城市軌道交通建設總體層面上將城市重要的功能片區進行了聯系，但由于地形地貌條件以及規劃設計的缺失，以前較少采用TOD模式。實際工作中，為避免產權交叉和管理糾葛，軌道交通站點及其相關設施通常獨立于周邊開發用地單獨設置，仍無法實現與周邊城市空間的無縫連接與一體化開發。

當采用TOD模式開發后，建筑工程可以很大程度上解決上述問題，但人防工程在現有法規框架下，應該采用何種方案才能合理實現 “一體化”統籌建設和協同？

2 解決方案研究

TOD項目的特點是建筑空間樣式多樣，呈網絡散射狀，通道孔口多，人防設防難度大。給平時的使用和商業管理也有一定的影響。要做好協同，人防建設模式應與時俱進，與TOD開發模式契合，將同步建設理念變化為統籌實施理念，共同解決城市地下空間開發利用的整體效率和綜合效益問題，包括但不限于空間形態孤立問題、建設與需求不同步問題、法規限制問題等。

2.1 建設規劃統籌

在城市總體規劃的基礎上，城市地下空間規劃中的人防專項規劃要對接融入TOD開發戰略規劃和TOD專項規劃設計，使各TOD項目成為城市人防規劃中的重要節點，對TOD開發區域的人防工程統籌布局，形成涵蓋地下交通系統、市政設施系統、防空防災系統、地下空間開發利用、物資儲備系統等綜合的城市地下空間戰略規劃，增進TOD綜合立體開發效益。人防工程可依托TOD實現互聯互通、聯網成片，保證戰時人員疏散與掩蔽，保證人防工程在戰時有效利用。人防工程、地鐵工程、綜合管廊、地下公共空間、市政地下通道和下穿通道等地下工程應提前規劃，統籌建設，而不是多頭管理，重復開挖。

2.2 建設指標統籌

傳統的人防建設指標應適應TOD模式下的城市節點綜合開發，減少對TOD項目的政策制約，支持項目的推進、建設、開發，在地下空間規劃、TOD專項規劃、人防專項規劃框架下統籌考慮。例如，若在TOD中建設有重點公共人防工程，則TOD范圍內結建人防工程指標可相對靈活設置，并統籌標準和成本，形成以重點人防工程為點，結建工程、兼顧人防工程、戰時連通道為面的設防體系，從而達到有利于TOD開發、降低投資、加快建設的目標。例如，允許地空兼顧人防面積折算抵扣結建面積、市政通道人防面積抵扣結建面積等；再如，可優化部分結建工程的修建量，或以異地建設費方式解決，為TOD綜合開發利用提供有利條件，有力助推TOD綜合開發項目的建設 。

2.3 建設方案統籌

如前所述，TOD項目涉及的人防工程內容主要包括公共人防工程、防空地下室工程、地鐵兼顧人防工程、管廊兼顧人防工程、地下空間兼顧人防利用工程、戰時地下連通工程等。按照TOD綜合開發觀念，形成交通功能與城市功能相融、地上地下立體交互的現代交通體系，兼顧平時防災和戰備地下交通功能，能夠使TOD互聯互通體系更加完善、安全。

以成都市為例，《成都市軌道交通場站一體化城市設計導則》站點分級體系中，綜合考慮站點周邊城市功能與服務范圍、對產業園和特色鎮的支撐作用，在軌道網絡中的通達條件等主要因素，將站點分為四級：城市級、片區級、組團級及一般級[3]。以一般級站點為例，其核心區半徑約300 m，輻射區影響半徑約500 m，服務人口約3～5萬人，站點主要客群包括：居住人群、酒店人群、游玩人群，少量辦公人群。站點通常依托片區特色功能及風貌規劃特色慢行區，其中包括開放空間、商業等休閑娛樂用地及其它特色復合功能。同時，通常結合片區不同功能，形成街區特色。因此，考慮項目背景和功能組合，人防工程進行相對的集約設置有利于TOD項目整體打造、集約高效的開發，且便于后續統一的維護管理。

TOD地下交通節點是人防體系的重要節點，首先應強化TOD項目開發的核心，亦即地鐵車站的人防工程設計。地下軌道交通作為人防戰時干道，起到了串聯市域范圍各類型人防工程的作用，戰略意義重大。只有保證了核心車站的戰時安全，保證戰時地下交通設施不被摧毀，才可能更大限度地發揮項目的平戰結合利用價值。TOD其它人防區域臨近地鐵站點設置，有利于快速與地鐵形成人防互聯互通，充分發揮地鐵戰時作為人防疏散干道的功能優勢。TOD項目區域內應設置能保證戰時人員快速轉移到地鐵的地下疏散通道。

TOD綜合開發涉及公共設施，而公共人防工程是城市戰備防災公共設施的重要組成部分，結合平時功能建設公共人防工程能夠使TOD綜合開發體系更加完善。依據人防專項規劃落實部分公共人防工程，除滿足戰備要求外，尚能在平時為TOD綜合開發項目周邊因潮汐式交通帶來的停車難問題提供一定數量的地下公共停車設施，成為無縫換乘立體交通系統的有益組成部分之一。因此，可在核心車站一定距離內適當增加公共人防工程的布置。

TOD項目注重地下地上空間的一體化利用，其居住、文教公共事業功能空間、商業功能空間的人防戰時功能應合理配置。可集約設置醫療救護、人員掩蔽、專業隊、配套工程、兼顧工程、加固工程等工程類型，形成集約設防體系。公共空間多進行開敞設計，而人防工程要求封閉，設防后難以滿足開敞空間需求，因此，不利于封閉設防的地下空間可考慮結構設防，人防區域可通過結構設防區域與地鐵人防工程、結建人防工程等疏散、掩蔽功能區連通。這樣，既為戰時人員轉移提供了相對安全的地下疏散通道，也保證了平時公共空間的使用品質。同時，開發策劃盡量選取使用功能較為穩定的區域進行人防設置，避開遠期改造區域，避免對人防工程進行破壞性改造。

TOD項目的戰備效益、社會效益與經濟效益應綜合考慮。結建人防項目建安費主要與人防建筑面積相關，集約修建造價通常低于分離設置；結構設防因僅需考慮人防加固費用，造價更低。同時，人防工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有，集約修建更有利于人防區域內車位指標進行總體控制，便于配合現行政策下人防區域車位的產權、銷售等問題。例如，商業辦公場所多為自用或租用，其車位多以租賃為主；而住宅車位的購買需求更高，所以保證更多可出售的住宅車位，可更好的緩解項目投資壓力。

3 結論

TOD項目有別于一般性開發項目，是以軌道站點為核心，統一對站點周邊區域進行打造，通過地上地下、站內站外統籌考慮、一體建設，提升城市綜合價值和市民生活品質。根據TOD項目的特點，人防建設應注重該區域人防體系化建設，以TOD為核心構建總體防護，統籌考慮，集中設置，便于統一的管理和維護。TOD項目利于破解地鐵建設籌資困境，解決地鐵運營財政補虧，此類項目的人防布置應同時注重經濟性。

本文提出的TOD綜合開發項目人防建設新思路、新辦法、新模式，系依托TOD項目分布情況，結合人防專項規劃提出的工程布局要求和地下空間開發利用規劃提供的空間載體，結合TOD項目用地整合、容積率變化、業態變化等情況，通過打破原來的分門別類，將各類型人防工程統籌建設；通過人防資金注入等措施，在解決部分公共人防工程落地的同時，為站點周邊提供一定量的地下停車空間、倉儲空間以及其它可有效利用空間，從而更好地為城市節點設計的TOD項目服務，推進人防事業發展，完成人防規劃布局的實現。