行政訴訟對海事調查工作的影響

許巖松

一、前言

2019年5月，最高人民法院民事審判第四庭對《交通運輸部海事局關于商請明確海事調查結論是否可訴的函》的復函明確了海事調查結論屬于行政訴訟受案范圍，結束了長期以來學術界、實務界關于海事調查結論是否可訴的爭論。復函出臺前，絕大多數法院對此類案件均裁定不予受理。復函出臺后，廣州海事法院在2020年年初受理了首宗行政相對人不服廣州番禺海事處海事調查結論的行政訴訟案件，標志著最高院關于海事調查結論可訴的意見已經進入司法實踐。同年6月29日，廣州海事法院開庭審理此案并通過互聯網對公眾直播，首日點擊量超過3.5萬人次，社會關注度較高。海事部門對此案尤為關注，一些海事局甚至組織執法人員網上實時觀摩。海事調查工作應該如何開展才能讓事故調查結論經得起司法審查，如何準確判明責任、避免敗訴等問題是海事執法人員最為關心的問題。相比而言，海事執法人員對于海事調查工作的防止類似事故再次發生的“初心”和“使命”卻關注不多。本文擬以行政訴訟對水上交通事故調查工作的影響為視角，提出相關建議，嘗試為新形勢下海事調查工作探索既經得起司法檢驗又符合自己發展方向的路徑。

二、海事調查結論被行政訴訟的趨勢

時至今日，因不服海事調查結論被行政訴訟的案件并不多。究其原因，一是復函為最高院民四庭與部海事局之間的公文，為社會公眾所知曉需要一定的時間；二是海事法院長期對海事調查結論不可訴的觀點已在航運界產生潛移默化的影響，很多航運從業人員基于慣性思維仍認為海事調查結論不可訴；三是部分航運公司礙于與海事部門的關系，不愿得罪海事部門；四是對海事調查結論的爭議可以在民事審判中得到審理，且有結論被推翻的先例；五是海事機構采取諸多措施避免海事調查結論被訴，如提高事故調查質量，開展海事調查報告復核，出結論前征求當事人意見等，盡量提前化解矛盾。

但隨著海事調查結論可訴的宣傳報道增多，航運從業人員將很快了解海事調查結論屬于行政訴訟受案范圍。當事人在權衡各種利弊之后，無論是否對海事調查結論存有異議，將其訴諸法院都是追求自身利益最大化的當然選擇，預計未來不服海事調查結論的行政訴訟案件將大幅增加。理由如下：一是部分當事人不服海事調查結論，雖然在民事審判中也存在推翻的可能，但民事審判中海事調查結論屬于國家機關依職權制作的公文書證，要推翻結論難度較大，除非取得足夠的相反證據，而在行政訴訟中則可以通過對海事調查工作的程序和實體進行全面審查，發現漏洞即可推翻，并不需要提供難以獲取的相反證據。二是相比按訴訟標的收取案件受理費的民事訴訟，海事行政訴訟案件受理費每件僅100元，訴訟成本總體較低。三是部分當事人對海事調查結論并無意見，但想在進入民事訴訟程序前獲取更加充分的證據，提起行政訴訟可以通過證據交換獲取以往難以獲取的事故調查案卷信息。四是部分當事人對海事調查結論無意見，但又不想短期內賠償對方損失，對海事調查結論訴訟可以起到拖延的效果。五是部分當事人平時就對海事監管不滿，通過對海事調查結論訴訟可以達到泄憤的目的。六是部分當事人對海事監管并無不滿，但想通過行政訴訟抓住海事調查工作的缺陷以在其他事務上和海事管理機構討價還價。七是即便當事人對事故調查結論無意見，也無意提起行政訴訟，但第三人如保險公司基于自身利益的考慮對事故調查結論提起行政訴訟。

三、行政訴訟中如何審查海事調查結論

要研究行政訴訟對海事調查工作的影響，必須先了解可訴的海事調查結論包括哪些，行政訴訟中海事法院如何對海事調查結論進行審查，以及審查的主要內容是什么。

（一）可訴的海事調查結論

最高院復函對水上交通事故責任認定書等海事調查結論是否屬于行政訴訟受案范圍的問題作了答復，認為水上交通事故責任認定書不僅對有關事實進行確認且對當事人的責任進行了分配，實際影響了行政相對人權利義務，將其排除在行政訴訟受案范圍外沒有法律依據。復函明確了水上交通事故責任認定書這類海事調查結論屬于受案范圍，但實際工作中，由于各機構的做法不一，海事調查結論可能呈現出其他形式，如事故認定書、水上交通事故調查報告、水上交通事故調查結論書、內河交通事故調查結論書等，哪些屬于最高院認為可訴的海事調查結論呢？

要準確界定可訴的海事調查結論范圍，關鍵在于理解最高院復函中“實際影響行政相對人權利義務”的含義。若實際影響了，則屬于可訴，沒有實際影響，則不可訴，這實質是行政訴訟中的成熟原則[1]。成熟原則又可細化為實質標準和形式標準，前者指行政行為是否對相對人的權利義務造成了實際影響，后者要求行政行為進展到最后決定階段才算成熟。行政行為是否造成了實際影響很難認定，事物是普遍聯系的，某事物的活動或多或少會影響另一事物，到底影響程度多大才構成可訴的“實際影響”并無客觀標準。但是否進展到最后決定階段卻較易認定，以往支持海事調查結論不可訴的部分學者就是認為海事調查結論是海事調查中的階段性行為[2]，是最終海事行政處罰的一項依據，不是最終決定。這個觀點已經被最高法院復函否定。復函的觀點實際和最高院在《中國行政審判指導案例》（2010 年版）1 號案例中確立的內部行政行為在外化后具備可訴性的原則是一致的[3]，根據這一原則，海事調查結論在外化前屬于內部行政行為不可訴，在外化后才進展到最后決定階段，具備可訴性條件。對海事調查結論而言，外化的主要形式是送達當事人，海事調查結論一經送達則具備可訴條件。

根據相關法規和部海事局內部業務流程，水上交通事故責任認定書、事故認定書，水上交通事故調查結論書，內河交通事故調查結論書均應送達當事人。但對水上交通事故調查報告則未規定，有些海事部門送達，有些并不送達。對于被送達的事故調查報告無疑具備了可訴的條件，未送達事故調查報告是否可訴呢？

實踐中，海事管理機構雖然不將水上交通事故調查報告送達給當事人，但基于政府信息公開的要求，主動對事故調查報告進行了公開；或根據法律法規要求，司法機關對事故調查報告及其他相關證據進行調取并作為定罪量刑的依據。這時事故調查報告效力也不再限于行政機關內部，而是通過公開或刑事審判被外化，為行政相對人所知曉，產生外部法律效力[4]，因而也是可訴的。但對于尚未公開、未送達，也未被司法機關所調取的海事調查報告，本文認為是不可訴的。

（二）法院對事故調查結論審查的內容

通常，當事人不服海事調查結論而提起行政訴訟，其目的是請求法院撤銷對自己不利的責任認定，讓海事管理機構重新作出結論，或讓法院直接變更責任認定。也有一些當事人的目的是請求法院確認海事調查結論違法或無效。根據2017年修訂的《行政訴訟法》，法院僅能對行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的判決變更，對海事調查結論中的責任認定不能直接變更。

法院根據當事人訴訟請求的不同，其審查的內容也有所不同。針對請求撤銷和確認違法或無效的行政訴訟案件，法院將依據《行政訴訟法》審查以下六個方面：主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權、明顯不當。對應于行政相對人不服行政作為行為合法性審查的“五審”[5]，即職責權限、事實證據、適用法律、執法程序、執法目的。

職責權限方面主要審查海事部門有無調查職責，是否超越權限，是否濫用職權。《海上交通事故調查處理條例》和《內河交通事故調查處理規定》均賦予海事部門水上交通事故調查職責，除以漁業為主的漁港水域發生的海上交通事故和發生的漁業船舶之間、軍用船舶之間的水上交通事故外均由海事部門調查。至于海事部門調查權限，法規、規章、規范性文件以及海事部門內部文件對事故級別管轄、水域管轄等進行了規定。違反上述規定，將構成超越職權或濫用職權，法院將視原告訴訟請求判決撤銷、確認違法或無效。法院重點審查以下方面：事故地點是否是海事管理機構的管轄范圍，事故級別是否屬于海事管理機構的調查權限，海事管理機構是否取得行政機關資格，參與調查的人員是否具有執法資格，事故調查組成員的要求是否符合《海事調查官管理規定》。

事實證據方面主要審查在調查過程中收集的與海事調查結論相關的所有證據，包括書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人陳述、鑒定意見、勘驗筆錄、現場筆錄等，主要從合法性、真實性、關聯性三方面審查。針對證據合法性主要審查調查取證是否按照規定程序開展；收集的證據是否滿足證據種類和形式的法定要求；法律、法規、規章和規范性文件有規定文書格式的，是否使用規定的文書格式；對于一些物證如油漆、油樣等證據是否載明來源、取得時間，海事調查人員以及當事人是否簽字或者蓋章確認；詢問筆錄是否經被詢問人核對，是否載明海事調查人員履行告知被詢問人享有的權利和承擔義務的情況等。針對證據的真實性主要審查證據是否為原件、原物，復制件、復制品是否和原件、原物相符；調查人員從船上復印的文書資料，如航海日志、輪機日志、車鐘記錄等是否有船長的簽名或蓋章；調取的VTS、AIS等電子數據是否注明制作方法、制作時間、制作地點、制作人或下載時間、下載人等。針對證據的關聯性主要審查證據證明的對象是否與事故調查程序性事實或實體性事實有本質的內在聯系。值得注意的是，一些海事調查人員在拍照取證時不注意對物證的現場方位、全貌以及重點部位特征進行拍照，很多照片難以證明與事故有關聯。通過證據的“三性”審查，排除不合法、不真實、不關聯的證據后，法院將審查海事調查人員采納哪些證據，對于矛盾的證據如何取舍，如何形成最終的結論，是否補充取證合理排除矛盾或依據證據證明效力的大小認定證據，采用的證據是否能與其他相關證據相印證等。

適用法律方面法院主要審查海事調查結論所引用的法律法規是否正確，如在海河交界處是否正確使用海上避碰規則或內河避碰規則，各地有特殊航行規定時是否優先使用，船員值班規則的引用是否正確區分了海船、內河船以及外國船舶，避碰規則各條款的引用是否與船舶當時的會遇局面或情況相符等。

執法程序方面。2019年6月1日，交通運輸部2019年第6號令《交通運輸行政執法程序規定》實施，事故調查工作屬于交通運輸行政執法中的一類，毫無疑問要遵守該程序規定。因此，法院將重點審查事故調查工作是否按該程序規定開展，如詢問是否個別進行、調查人員是否兩人以上，是否出示執法證件、表明執法身份，證據收集是否按程序開展等。對于事故調查工作的特殊程序，法院也將依據《海上交通事故調查處理條例》《內河交通事故調查處理規定》《水上交通事故調查立案和結案管理規定》以及各海事管理機構內部調查程序進行審查，如是否及時開展現場取證，是否按規定時間完成事故調查、取證，是否在調查、取證結束后30日內作出《事故調查結論》并書面告知當事船舶、浮動設施的所有人或者經營人等。

執法目的方面。《海上交通事故調查處理條例》《內河交通事故調查處理規定》均規定海事調查的目的是加強水上交通安全管理。海事管理機構作出《事故調查結論》的目的當然也不例外，通過告知查明的事故原因、提出的安全管理建議要求船舶所有人、經營人加強安全管理，履行安全主體責任；通過對事故當事人的責任認定及后續的行政處罰對違法人員進行懲戒，以警示從業人員提高安全意識，防范類似事故發生。然而，海事調查處理過程中，少數海事調查人員因各種因素偏離了事故調查目的，如維穩的壓力、個別領導的私下指示以及自身與相對人不正當的關系等，若原告提出證據表明調查期間調查人員接受事故當事人吃請，或證明調查人員與當事人存在利益關系，法院就會對海事調查人員的調查目的的正當性產生疑問，進而懷疑海事調查結論是否公正可靠合理。

四、行政訴訟對海事調查工作的影響

海事部門是國家行政機關，一旦在行政訴訟中敗訴，無疑表明海事執法存在不規范、失誤甚至違法的情況，表明海事部門在依法行政、依法辦事能力上存在不足，不但嚴重影響海事部門社會形象，也對政府的依法治國能力構成負面評價。在海事調查結論可訴的形勢下，海事部門應加強研究，充分認識海事調查可訴帶來的積極影響和消極影響，不斷改進和規范海事調查工作。

（一）積極影響

（1）海事管理機構負責人更加重視海事調查工作。新《行政訴訟法》設立了行政首長出庭制度，規定被訴行政機關負責人應當出庭應訴。一旦敗訴，不但影響海事管理機構的社會形象和聲譽，也影響海事管理機構負責人的個人形象。因此，海事管理機構負責人將更加重視海事調查工作，協調各種資源加強事故調查工作，在人員培訓、調查設備等方面加大投入，努力提高事故調查質量。

（2）海事調查人員更加重視事故調查程序。以往海事調查人員對執法程序不重視，經常出現不出示執法證或調查官證、不告知被詢問人權利義務、執法人員單獨對當事人開展詢問調查等情況。這些情況看似對海事調查結論沒有影響，但一旦被行政訴訟，則會被認定程序違法而被直接判決敗訴。因此，海事調查人員將更加重視事故調查程序，確保當事人的相關權益，保障事故調查工作的公平、公正。

（3）證據收集將更加細致。以往一些海事調查人員證據意識差，習慣于對當事船員詢問來獲悉事故情況，事故調查檔案中僅有詢問筆錄證據。在海事調查結論可訴后，海事調查人員會認識到詢問筆錄證據效力相比其他書證、物證效力低，且孤證很難證明事實等問題，將會考慮多方面收集證據，以及證據之間相互印證，形成證據鏈，以證明相關事實，確保海事調查結論所述的事實有充足的證據支撐，提高海事調查結論的可信度。

（4）證據審查工作更加嚴格。在法院審查過程中，原告會抓住證據之間的矛盾作為突破口來推翻海事調查結論，這就倒逼海事調查人員在形成調查結論前更嚴格地審查相關證據，對全部證據進行綜合分析，對相關事實進行必要的計算或技術鑒定，驗證其真實性、準確性，對矛盾的證據進行分析，采用的證據必須和其他相關證據相印證。

（5）海事調查結論將更加嚴謹。在法院，原、被告將主要圍繞海事調查結論進行辯論，海事調查結論的每一個事實描述、法律引用、相關結論都會被原告認真推敲，以找出漏洞。對于一些存在爭議的事實、結論，以往多數海事調查人員僅通過證據的比較或自身經驗的判斷直接做出認定，這時原告若提出專家論證或專業鑒定報告來反駁，則海事管理機構敗訴的可能性大增。為避免敗訴，海事調查人員將更加嚴謹，主動對存在爭議的事實、結論尋求第三方鑒定或專家論證，海事調查結論將更加可靠。

（二）消極影響

（1）海事調查人員更加注重責任劃分，對深層次的原因則更少關注。原告對海事調查結論起訴，大多是因為不服其中的責任劃分。若對當事人責任進行科學、公正的劃分，當事人均無異議，則海事調查結論被訴的可能性將大幅降低。為避免訴訟，海事調查人員將更加注重責任劃分工作，盡量采取科學的劃分方法讓當事人信服，對于復雜的事故有時還要請專家論證，以確保責任劃分正確。在事故調查工作中，責任劃分主要依據事故直接原因進行判定。只要找出直接原因，便完成了責任判定的基礎工作。然而，事故調查中更為復雜的工作是找出事故的間接原因，也即深層次原因，如人為因素、公司安全管理、海事監管等，但這些間接原因不但與責任判定無關，而且因為涉及的面廣，需要的證據多，更容易出現漏洞，反而會成為原告勝訴的切入點，原告通過發現這些缺陷、漏洞，來證明海事調查結論存在事實不清、證據不足的情況，從而推翻整個海事調查結論。因此，理性的海事調查人員將更少關注責任劃分之外的工作。

（2）防止類似事故發生的調查理念將受到沖擊。1997年國際海事組織《海上事故調查規則》確定了防止類似事故再次發生的調查理念。為提高事故調查水平，接軌國際海事調查工作，找出事故根本原因，加強我國水上安全監管工作，我國海事調查工作逐步在《海上交通安全法》要求的查明原因、判明責任的調查目的基礎上發展出防止類似事故再次發生的調查理念。目前，我國海事調查報告不但包括調查事故直接原因以確定責任劃分，還包括調查人為因素、公司安全管理、海事監管等間接原因，并主要根據間接原因提出安全管理建議，從而防范類似事故的發生。海事調查結論可訴后，如上所述，海事調查人員過多地涉及間接原因反而在訴訟中不利，因此，海事調查人員轉為以不敗訴為目標，更少關注間接原因，防止類似事故再次發生的理念將在事故調查實踐中被動搖。

（3）海事調查人員對海事監管的問題更加避而不談。防止類似事故發生的理念，是系統調查方法的體現，目的是通過事故調查查找一些深層次問題，如體制、機制、政策、程序、管理等問題來改進系統。這些問題往往因為不適應情況的變化或受系統其他因素影響而產生，多數這類問題和責任、追責無關，糾正這類問題是為了更好適應系統，消除隱患，確保安全。如事故調查中發現某一航段事故多發但卻不在VTS監管服務區，則認為該航段若納入VTS監管服務區可減少事故的發生。這本是事故調查有價值的發現，但若寫入海事調查結論中，不但原告會認為海事監管存在問題，應該對其損失負責，而且也會成為檢察院責任追究的重要線索。這種情況下，海事調查人員自然會對海事監管問題避而不談，同時也喪失改進海事監管措施的機會。

（4）海事調查人員將用更多精力關注當事人間的經濟糾紛，而非安全管理工作。原本當事人之間的經濟糾紛和海事調查人員無關，海事調查人員只要按要求出具海事調查結論，當事人的經濟糾紛由其自行解決。但海事調查結論可訴后，如前所述，當事人可通過行政訴訟來達到各種目的，若經濟糾紛未解決將大概率要對海事調查結論起訴。因此，海事調查人員將更多關注當事人的經濟糾紛，盡量化解矛盾，而對當事人的安全管理問題則更少提及，避免矛盾升級。

（5）海事調查結論的權威性降低，安全管理建議處于不確定狀態。由于海事調查結論可訴，并有可能被法院撤銷或判定違法，因此，海事調查結論實際處于一種效力待定的狀態，其權威性大大降低。對于調查結論提出的安全管理建議，當事人也可以觀察等待，一旦調查結論被撤銷，安全管理建議自然也沒有任何效力。這種狀態既不符合事故調查工作的目的，也不利于水上安全監管工作。

五、相關建議

（1）法官對海事調查結論的審查應立足于是否影響當事人權益內容，而非全面審查。根據最高院復函，影響了當事人的權利義務是海事調查結論可訴的基礎，復函也可理解為若海事調查某些結論不影響當事人權利義務，對這些結論則不可訴。因此，法官應正確理解最高院復函的內涵，充分認識到海事調查結論內容有直接原因也有間接原因，有責任判定也有安全管理建議，對不涉及當事人權利義務的內容不應審查，避免干擾事故調查工作，造成對海事調查工作的消極影響，同時也能避免當事人以不正當的目的進行濫訴，浪費寶貴的法院資源。

（2）海事調查人員應不忘初心，在提高事故調查質量的同時，繼續深挖深層次問題。海事調查人員應加強學習，提高法治思維能力和事故調查水平，增強證據意識、程序意識，促進事故調查質量的提高。事故調查水平的提高，對深層次問題的探索則更為有利，提出的安全管理建議更有針對性，更能防范類似事故發生，同時，因為證據更加充分，事實更加清楚，結論更加科學，即便法官全面審查，也難以找出導致敗訴的缺陷。因此，海事調查人員應化危為機，努力提升自身水平，不滿足于判明責任，無懼法院審查，繼續深挖深層次原因，防止類似事故再次發生，讓海事調查工作回歸促進水上安全監管的正途。

（3）海事部門應加快海事調查工作改革，完善事故調查處理機制。2016年《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要堅持問責與整改并重，充分發揮事故查處對加強和改進安全生產工作的促進作用。建立事故調查分析技術支撐體系，所有事故調查報告要設立技術和管理問題專篇，詳細分析原因并全文發布，做好解讀，回應公眾關切。對事故調查發現有漏洞、缺陷的有關法律法規和標準制度，及時啟動修訂制定工作。《意見》大部分內容和海事調查工作理念一致，如促進安全生產工作，發現深層次問題，發現法規、制度的漏洞缺陷等，但《意見》沒有對技術問題和管理問題專篇作詳細解釋，海事部門在這方面也缺乏研究，海事調查報告至今也未按要求設立技術問題專篇和管理問題專篇。其他領域的安全生產事故已經開展技術問題專篇和管理問題專篇的嘗試，基本模式是一個事故調查報告、兩個專篇。技術問題專篇主要描述得出事故直接原因的證據、分析等，管理問題專篇主要分析相關的管理問題。在事故調查結論可訴的形勢下，海事調查工作更應加快改革步伐，按照《意見》設立技術問題專篇和管理問題專篇，技術問題專篇主要描述直接原因相關的事實、證據以及分析，而管理問題專篇則描述間接原因相關的事實、證據和分析。將直接原因和間接原因分開，有利于法官在審查時更好地區分哪些內容影響當事人權益，哪些內容僅僅是為了改進安全工作，從而做出公正裁決。

（4）應加快海事立法工作，明確不可訴的內容。為了促進水上交通安全，避免可訴的消極影響，很多發達國家的法律遵守IMO《海上事故調查規則》所確定的原則，不但規定事故調查報告不可訴，而且規定不得被司法部門引用。考慮到我國的實際情況，海事調查兼有判明責任的要求，影響了當事人的權益，規定不可訴違反了《行政訴訟法》的原則，但可以規定不直接影響當事人權益的部分不可訴，免于法院審查，以促進我國海事調查工作正常開展。

六、結語

一石激起千層浪，最高院復函的初衷無疑是好的，目的是通過可訴賦予當事人救濟途徑，維護當事人合法權益，符合《行政訴訟法》的精神。但隔行如隔山，最高院不可能精通海事調查工作，復函對海事調查工作將產生消極影響并非最高院本意。如何正確引導海事調查結論可訴的積極影響、避免其消極影響是海事部門和海事法院共同面對的問題。本文的分析和建議旨在幫助法官、海事調查人員相互理解，共同促進海事調查及海事審判工作健康發展。