桑迪颶風后紐約的城市發展戰略及其啟示

王江波, 茍愛萍

(南京工業大學建學院，江蘇南京 211816; 2. 上海應用技術大學生態學院, 上海 200000)

紐約立城在進入第5個世紀后，面臨著諸多新的挑戰，如：生活成本和收入不平等狀況上升、貧窮和無家可歸者居高不下、城市核心基礎設施老化、低負擔住房供不應求、公園和公共空間并不總是服務于所有紐約人的需求，以及氣候變化威脅到未來的發展。

2007年，紐約發布了《一個更綠色、更偉大的紐約》；2011年，發布了修訂版的《一個更綠色、更偉大的紐約》[1]。2012年的桑迪颶風對紐約造成了巨大影響，學術界廣泛討論的議題是，如何使得紐約能夠更好地應對極端氣象災害，并為此展開了系列研究。2013年，紐約市長布隆伯格發布了《一個更強大、更韌性的紐約》。2015年，紐約市政府發布《紐約：為一個強大和公平的城市而規劃》。7 500名紐約人接受了公開的網絡問卷調查，800人參與了電話調查，1 300名居民出席了社區討論會，177個城市組織和超過50個民選官員辦公室參與其中，15個鄰近城市和區縣的領導來紐約市政府討論這個規劃，來自70多個城市機構的超過125名代表參與了該規劃的編制工作。規劃編制組就紐約市民最關注的議題進行了問卷調查，結果顯示：教育占29 %，住房占20 %，就業占15 %，公共安全占13 %，基礎設施和健康各占7 %，環境和政府聯系各占3 %。該規劃提出了增長、平等、可持續、韌性四大戰略，為未來紐約的長期發展指明了方向，也對我國的城市發展具有很強的借鑒意義。

1 桑迪颶風對紐約的影響

颶風“桑迪”，是形成于大西洋洋面上的一級颶風。2012年10月24～26日颶風“桑迪”襲擊了古巴、多米尼加、牙買加、巴哈馬、海地等加勒比海地區，造成大量財產損失和人員傷亡。28～30日，颶風橫掃美國東海岸，使美國東部地區遭遇狂風暴雨、暴雪及洪水災害，并引發了大量停電斷水、通訊中斷事故和一些火災和交通等方面的事故，導致800萬居民無電力供應、113人死亡，毀壞大量設施、房屋、建筑物，使得數十萬人無家可歸，造成重大損失，損失估計達到500億美元。

紐約州和新澤西州是受災最重的兩個州。紐約市的機場、公交車、地鐵和鐵路等公共交通系統因颶風關閉，在颶風襲來時也遭受了較大程度的破壞，特別是有著108年歷史的紐約地鐵系統遭遇了最嚴重的破壞。紐約證券交易所也因為颶風罕有地關閉了兩天。紐約市原定于2012年10月31日晚舉行的一年一度的萬圣節游行活動被迫取消，這是紐約39年來首次取消萬圣節游行活動。超過37萬市民進行緊急疏散，紐約市已經開放了76所學校作為臨時的避難所，提供免費的水和食物。在避難所的附近，可以看到用英語、西班牙語、中文和韓語等多種語言書寫的告示，為有需要的市民指明方向，并提醒他們需要注意的事項。

2 紐約的城市發展戰略

2.1 戰略一：可持續

2.1.1 溫室氣體減排

紐約計劃要成為世界上最可持續的大城市，應對氣候變化方面的全球領袖。在可持續發展方面，面臨的首要問題是溫室氣體排放。紐約的目標是：相比于2005年的水平，到2030年排放量將減少30 %，到2050年減少80 %，主要手段是用天然氣代替煤和石油來發電。目前，紐約市溫室氣體排放量的四分之三來自建筑物所用的能量，而從全國層面來看，主要來自車輛。在城市的電力結構中，需要增加天然氣份額。核電排放的溫室氣體最少，占全市的電力供應的30 %。此外，還有一小部分來自可再生能源，如地熱、太陽能裝置、海上風力發電的微電網等。

減排重點在四個關鍵部門：建筑，電力，交通，以及固體廢物處置。超過4 300×104t的二氧化碳當量(CO2e)減排將需要來自清潔發電、無化石燃料的運輸方式、減少固體廢物，以及在紐約的城市建筑的能源效率的改善。到2050年，必須從電力生產中減少900×104t，從個人和商業車輛中減少700×104t，從固體廢物處理中減少200×104t，從建筑節能中減少其余的2 500×104t。支持舉措包括：以更高效的發電和可再生能源提高電力生產；支持的可再生能源資源的開發；增加城市電力結構中風電的份額；采用智能電網技術，減少傳輸瓶頸；展開分布式生產；2050年，在城市污水處理廠實現凈零能耗[2]。

2.1.2 零廢棄物

當前，紐約市每年超過300×104t的生活垃圾和300×104t的商業垃圾。紐約在廢棄物處理方面的目標是：到2030年，減少商業垃圾90 %，送往垃圾場進行填埋的廢棄物數量為零。減少衛生部門收集的垃圾量，增加回收的比例。

1993年，紐約創建了堆肥項目，教育紐約人堆肥他們的食物和庭院垃圾，以及促進社區規模堆肥計劃。在2013年，衛生部門開始了試點方案，提供路邊的有機廢物收集服務。為了滿足零廢棄物的目標，將擴大路邊有機物的收集量和增設便捷的投放點。城市將與當地非營利組織和私營部門的伙伴合作，增強分揀和處理有機廢物的能力。

2013年，紐約開始在污水處理廠處理的餐廚垃圾厭氧沼氣池中生產沼氣，通過電網給住宅和企業供熱。現在，市政府開始評估污水處理廠每天處理250 t餐廚垃圾和評估擴大有機食品廢料加工的長期可行性。如果該項目成功后，污水處理廠可處理有機廢物高達每天500 t，占全市總餐廚垃圾約8 %。這個規模是空前的，已產生足夠的能源來加熱5200戶家庭，并每年減少9×104t溫室氣體的排放。

同時，還倡議所有學校實現零廢棄物。這里有一個巨大的機會，110萬名學生通過回收廢棄物，學校每年將減少超過4×104t的垃圾。教育部門和衛生部門將合作推出第一批100所零廢棄物學校；在五年內，實現這些學校的廢棄物全部可回收或可堆肥的宏偉目標。

此外，還提出為再生材料創建和拓展市場，擴大回收和再利用紡織品和電子垃圾的機會；減少使用塑料袋等非堆肥垃圾，這項禁令將鼓勵居民和企業改用可重復使用、可回收、可堆肥的替代產品。

2.1.3 水管理

紐約水資源管理的目標是：緩解附近洪水，并提供優質的供水服務。保持完全符合安全飲用水法案。必須維護紐約的水免于污染、基礎設施老化帶來的風險，以及氣候變化的影響。

紐約是美國僅有的地表水不需要過濾只經過消毒即可飲用的5個城市之一，其飲用水系統是世界上最大的未過濾水的供應系統，每天提供大約3.76×106m3的高品質飲用水。自1990年代起，紐約已經在水源保護區花了約170億美元用于保護自然資源，并確保優質實惠的飲用水，而不是花費100億美元去安裝新的過濾裝置。

此外，在2020年以前，紐約每年投入1百萬美元開展補助計劃，鼓勵在私人物業內的中水回用；在整個城市街區展開綠色基礎設施設計，鼓勵更多私人財產的雨水改造。

2.2 戰略二：韌性

目標是使整個地區適應氣候變化帶來的影響，確保關鍵服務在緊急情況下的連續性，以及在服務中斷后更快地恢復。紐約市已經在實施將近300億美元的氣候韌性計劃。市政府承諾修復受損的或被桑迪颶風摧毀的關鍵基礎設施系統。確定設施系統的漏洞，提高冗余度，并提供韌性策略。計劃實施橫跨五個區的綠色基礎設施，包括狹長的洼地、雨水花園、透水鋪裝和屋頂綠化，以減少進入下水道系統的雨水量。投資污水處理廠和泵站的韌性措施，如提升設備和防汛設備，建設擋板，以及安裝備用電源，以確保在大風暴的情況下繼續服務。

紐約州北部地區的水庫大壩對城市飲用水安全非常關鍵。鑒于與氣候變化相關的風暴的頻率和強度變化的增加，環保部門將要求提高現有的保護水平。同時，還準備要應對另一個相反的威脅——干旱。紐約將致力于保護淡水資源、進行需求管理，為獲得更大的靈活性增加基礎設施的投資，并在各種天氣條件下保持水的穩定供應。

城市在災難中發揮作用的能力取決于關鍵機構的運行、數據的可獲取和安全，以及電信網絡的運行。為此，紐約將建設備份關鍵應用的數據中心，并將其整合進入其運營計劃以保持運行的連續性。繼續強化網絡基礎設施，以抵御與風暴相關的停電和電網中斷，以強化城市的支持能力。還將與無線運營商合作，以確保小區基站和網絡的韌性。全市將繼續對重要的建筑，如醫療保健、醫院和長期護理設施，以及其他重要城市資產，進行的韌性化改造，以承受氣候變化帶來的風險。紐約將準備編制一個區域韌性評估計劃，對城市的關鍵商品，如食品、燃料、原材料和消費品供應鏈的韌性進行評估；同時，還為防止燃料供應中斷，將制定液體燃料的韌性策略。

數字化工具可以幫助解決一些城市的最緊迫挑戰，加強鄰里韌性和社會凝聚力，提高抵御破壞性事件的能力。利用數字化戰略，制定一個全面的互動平臺，詳細規劃以當地社區為基礎的組織和政府機構的活動。通過紐約社區網的倡議，提供了一個基于連接居民和政府服務的數字化工具。

2.3 戰略三：增長

增長主要體現在人口、住房、就業和產業等四個方面。以住房為例，在房屋租金越來越高和民眾壓力越來越大的前提下，需要為紐約人提供高質量的、可負擔的住房，并提高基礎設施和鄰里服務的水平。預計到2040年，紐約市居住人口將達到900萬，規劃提出在未來10年內創建和保留20萬套可承擔的住房單元，以減少租金負擔，面對多樣化人口的需求。未來10年內，通過私人市場來產生16萬套新住房，以容納增長的人口。支持在區域范圍內增加新的住房和就業崗位，增加與住房相關的服務，支持城市中最易遭受損失的人口。措施包括：(1)加強基于社區的無家可歸者預防體系；(2)創建一個更流暢的過程，為收容、評估、再居住，以結束難民的無家可歸狀態；(3)給社區制定可承擔的住房，如老年公寓；(4)為殘疾人提供多樣化的住房選擇；(5)擁護州和聯邦的建設住房基金的增長。在就業方面，2040年的目標包括：提升中產階級家庭收入水平；催生490萬就業崗位；確保每一位紐約居民在45 min通勤圈內可接觸到180萬個工作崗位，較當下水平增長25 %。

2.4 戰略四：平等

紐約將發展具有包容性和公平性的經濟，給所有紐約人提供良好的工作機會，確保所有紐約人有尊嚴、安全的生活。核心指標是在2025年前，確保80萬貧困或接近貧困的人口實現脫貧[3]。

在建設健康社區方面，提出要提升食品質量，督促全民健身，關注家庭健康安全；確保所有紐約社區擁有高水平的基礎健康設施服務，變革紐約的健康和醫院為基于社區預防護理的系統；在高需求的社區建立健康診所，以擴張基礎護理服務；擴張可達的精神健康和藥物濫用護理服務點，包括整合基礎護理和行為健康服務。支持措施包括：(1)創建基于社區的可達的健康設施；(2)確保充足的關鍵醫院服務，以面對增長的需求、氣象災害和老化的基礎設施；(3)為紐約市增長的老年人提供充分的健康護理服務；(4)著重加強社區醫療服務水平，加強對精神疾病患者的關懷。

在適老型城市方面，提出通過可達的交通增加機動性；在黃色和綠色出租車上增加輪椅數量；為殘疾人提供更快速和更方便的醫療服務；在老齡化較高的地區安裝更多更舒適的長椅；嘗試肉類和谷物類傳輸計劃，以改善老年人和殘疾人對此類食品的可達性。

在交通安全方面，提出“零愿景”，目標是減少交通事故死亡人數到0，減少嚴重受傷的人數。為此提出以下倡議：持續實施零愿景行動規劃；使用行人安全行動規劃來引導未來的工程項目；變革危險的交通干道為“零愿景”的偉大街道。

3 啟示

紐約作為全球城市中的標桿，其發展戰略對我國很多城市都具有很強的借鑒意義。首先，理念先進，目標高遠。例如，深度減排、零廢棄物、零能耗、零愿景、可負擔的住房、健康社區等等。其次，真正的以人為本，充分考慮不同人群的特征和需求，特別老年人、兒童、低收入群體；城市發展理念中特別強調包容性和公平性，這在國內的規劃中是不多見的。最后，即便如紐約這樣的城市，依然非常強調增長，就業崗位的增加依賴于產業發展，經濟繁榮必然需要外來人口的加入。反觀國內，一方面在規劃中嚴格控制人口規模，另一方面，城市為了引入人才進入又出臺了很多優惠政策，越來越多的城市加入人才爭斗戰當中，從而形成了悖論。這些地方，紐約的做法值得國內學習。