經濟政策不確定性、演化博弈與地方政府債務增長

文/馬林 （貴州財經大學商務學院）

制度經濟學認為，制度對于經濟增長具有決定作用，經濟政策作為制度的一種表現形式對宏觀經濟增長有直接影響，然而一國的經濟政策經常處于變動之中。目前國內對于經濟政策不確定性研究主要體現在其對投資、利率和匯率的波動、金融穩定和經濟增長的影響方面，而關于經濟政策不確定性對我國地方政府債務影響的研究，無論是理論方面還是實證方面都還是空白。本文從經濟政策不確定性這一視角探究我國地方政府債務增長的深層次原因。

136制度對于經濟增長具有決定作用這一點早已被各經濟學派所認同，而經濟政策作為制度的一種具體表現，其不確定性對于宏觀經濟影響的研究卻始20世紀80年代。

所謂經濟政策不確定性，是指政府（中央政府）在何種情況下是否改變當前某一經濟政策以及如何改變，其產生的原因在于政府的宏觀調控滯后于瞬息萬變的市場。

目前我國學者對于經濟政策不確定性的研究主要體現在其對投資、利率和匯率的波動方面，并沒有關注到經濟政策不確定性對我國地方政府債務產生的影響。

對于我國地方政府債務增長原因的研究，已有的文獻主要是從分稅制度、地方政府官員政績考核激勵、風險傳導轉嫁等進行解釋，缺少深入的、系統的分析研究。本文認為，造成我國地方政府債務的增長的原因，不是單方面的，而是在不同時期受到不同經濟政策的激勵和約束下演化博弈的結果。

經濟政策不確定性對地方政府債務的影響機制：演化博弈

（一）1994年的分稅制改革

1994年的分稅制改革開啟了我國地方政府大規模舉債的先河。分稅制改革造成我國地方政府財權上移、事權下移，財權與事責不匹配，地方財政赤字大，因此只能依靠舉債彌補赤字，這一時期舉債最明顯的特點是地方政府被動舉債來滿足一般公共財政服務支出。以往很多研究關注到分稅制改革是造成地方政府的制度原因，但是沒有進一步探究我國為什么要實行分稅制改革。實際上分稅制改革造成地方債務的直接表面原因，因為當時預算法規定地方政府是不能舉債的。然而地方政府還是想法設法舉借大規模債務，這有其內在的邏輯。

1994年我國為了進一步深化市場經濟改革，加強宏觀調控的有效性，進行了分稅制改革，同時在財政預算上以制度限制地方政府舉債。盡管如此，地方政府還是依賴舉債發展經濟，因為債務對其形不成硬預算約束，主要原因是官員任期制，由于任期往往較短，地方政府官員在任期內期望做出更多的政績，因而需要舉債來發展經濟，而同時債務償還期限較官員任期長，使得現任地方政府官員有激勵將債務償還責任延期到下任政府。

（二）政府治理多目標下地方政府的最優選擇

從治理角度看，政府治理與企業治理相比有其特殊性，表現在以下兩個方面：首先是政府治理目標的多樣化，如經濟發展、社會公平、環境治理等，而企業治理都是單一目標如企業價值最大化或利潤最大化。其次是政府治理業績考核客觀上存在困難，尤其是不同省份在社會公平、環境治理等方面。對于各級地方政府來說，在任期內要想取得較好的業績，經濟增長就成為其任期內努力方向的最優選擇，中國西部省份在這一點上有更多的認同，這也就是為什么近年來我國GDP增速排名在前的都是西部省份。而要想取得GDP的較快增長，其最優選擇就是通過舉債不斷增加基礎設施建設。

（三）2009年經濟刺激計劃

2008年美國出現了次貸危機，其負面影響很快傳導至我國。此時經濟政策又出現大的變化，我國政府在2008年底宣布，從2009年1月實施4萬億元的經濟刺激計劃，而該計劃中央政府出資1.18萬億元，地方政府配套資金2.82萬億元，用于基礎設施建設。隨后地方政府又積極制定了未來幾年投資總額超出30萬億元的多項投資計劃。在此時期，地方政府債務在這一時期又出現高速增長。

（四）地方融資平臺的出現

原《預算法》禁止地方政府舉債，而舉債來發展經濟已經成為各地的共識，因此地方政府和金融機構為了規避原《預算法》的禁令，紛紛成立融資平臺，專門用于政府的投融資。對于這種做法起初中央政府并無明確反對而是持默認態度，因此各地融資平臺如雨后春筍般出現，據審計署的審計結果，截止到2009年6月我國各省（包括直轄市、自治區）、市、區（縣）的各類平臺公司就有8221家，其中縣級平臺公司4907家。此后融資平臺又出現迅猛增加。

（五）金融機構規避風險的最優選擇

2013年審計署對全國地方政府債務進行了一次全面的審計，審計結果顯示，地方政府通過平臺公司的舉借的債務中，絕大部分為銀行貸款。實際上，銀行向地方政府提供資金，也是出于自身利益最大化選擇博弈的結果。其現實的機制是：一方面地方政府與其轄區內的銀行機構有諸多經濟往來，政府往往是其收益的主要來源；另一方面是出于風險控制原因，雖然人民銀行多次出臺政策，限制商業銀行向地方政府融資規模，但金融機構出于風險考慮，仍然會將資金借給地方政府。對于銀行來說，地方政府的信用等級高于中小企業，尤其是民營企業。因為中小企業破產的可能性大，而政府是不會破產的。在貸款責任終身制這一背景下，銀行信貸人員于是將更多的資金貸給有政府擔保的平臺公司。

本文總結

本文通過對我國不同時期地方政府債務增長的實際情況進行梳理分析，得出結論：地方政府債務的增長是在不同時期經濟政策不確定性情況下為實現自身利益最大化演化博弈的最優選擇。同時地方銀行出于風險和收益的考慮借款給地方政府，也是基于經濟政策不確定情況下演化博弈的最優選擇。