我國城市基礎設施建設中購買公共服務的問題與對策研究
——基于蚌埠市文明城市創建為例

文/雷曉花 （安徽財經大學財政與公共管理學院）

國家向社會購買公共服務，由于減輕自身財政壓力，優化機關服務職能的制度優勢，已經成為許多國家廣泛采用的制度安排。運用國家向社會購買公共服務機制，能滿足大眾對城市基礎設施多樣化要求，有助于城市基礎建設完善體系構建，向文明城市邁進。本文以購買公共服務為核心，探究我國向社會購買公共服務存在問題。針對城市基礎設施建設問題，對購買公共服務進行對策分析，從而對蚌埠市文明城市基礎設施建設提供現實建議。

基本概念

(一)國家向社會購買公共服務

關于購買公共服務的概念，歷來說法不一，在美國，購買公共服務更傾向于“外包服務”，在我國，普遍的說法為：國家機關將本應由自己提供的公共服務項目，通過公開招標、簽訂合同的方式承包給企業、社會組織等機構，并按照一定的標準對其提供的公共服務產品進行評估后支付費用，以達到降低財政支出和優化自身公共服務職能的目的。

（二）城市基礎設施

城市基礎設施指的是由公共提供，為方便城市居民生活，滿足大眾需要的物質設施的總稱。其中包括城市排水系統、能源系統、城市交通運輸系統、環境綠化系統、郵電通訊系統等。

研究宗述與問題

（一）國內外研究狀況

購買公共服務作為新興的行政概念，最早起源于歐洲和美國。

受自由主義思潮的影響，早期西方以市場化供給模式為核心。學者薩瓦斯認為，公共服務逐步民營化也是國家提供公共服務的一種方法。學者安瓦.沙認為，公共服務的供給可通過機關與企業合作來實現。學者文森特.奧斯特羅姆認為，公共服務可以通過國家自主提供、承包給社會機構、或者自己提供部分，剩余部分承包授權給不同的生產者等形式來實現。

關于購買公共服務的風險性探討，有學者認為長期的公共合同的有效性存在風險。機關必須選擇切實可靠的賣家，確保他們履行承諾。但是，在三種外包方式----競爭招標、談判和合作模式中，投機取巧和非法行為即使在風險最低的競爭招標模式也容易出現，生產所需材料的購買成本高于機關自行購買生產的情況也時有發生。

隨著近年來我國向社會購買公共服務模式的快速成長，部分學者對購買公共服務的各個領域進行了詳細的分析。學者郭強華、俞雅乖表示，非競爭性購買、競爭性購買和形式性購買才是我國向社會購買公共服務的模式。而學者樂園、王名則認為我國向社會購買公共服務的模式更傾向于獨立關系競爭性購買、非競爭性購買和獨立關系非競爭性購買。學者王赫奕、王義保則結合我國當前供給側改革的時代背景，構造出多元社會主體共同供給公共服務的模式，通過強化社會民眾與市場的參與，弱化機關的作用，以市場為主導，從而激發公共服務的供給活力。

關于購買公共服務的風險性探討，學者李秀文提出逆向選擇和道德風險，學者周俊提出政策的經濟效率風險，學者謝標則提出要從購買行為的約束機制、信息公開機制、合同管理機制、社會組織發展促進機制、監督機制和績效考評機制這幾個方面建立購買公共服務風險防范體系。

（二）我國向社會購買公共服務在城市基礎設施建設中存在的問題

1.我國向社會購買公共服務實施程序缺乏法律保障

西方國家關于購買公共服務制度設定了完善的法律法規，如美國法律規定，社會組織不得強制性購買公共服務。而我國缺乏對購買公共服務的法律法規保障，一旦城市居民享受公共服務的權利被侵犯，無可申訴途徑。在國家機構方面，專責機關在提供公共服務的過程中，由于多方融資，無明確的資金來源，可能會出現挪用資金、謊報預算等違規現象。此外，相關部門往往自己組織公共服務項目的立項、評估、決策工作，自己包辦，無人監督，可能會發生向承包公共項目的社會機構收受賄賂，故意抬高價格的問題，導致企業為了維持公司盈利而粗制濫造，公共服務產品質量低下。

2.部門城市基礎設施公共服務項目購買規模較小，項目有限，傾向事業性

首先，部分地方專責機關可能采取形式主義，或者為了績效無視城市居民對公共產品的需求，承包有名無實的項目，大搞“面子工程”。這是怠于履行公共職能的表現，將會導致公信力降低。第二，在實踐中，由于城市基礎設施存在特殊性，市場規模較小，企業競爭力較低，因此相關部門和這些企業簽訂契約的同時，將會產生很大的交易成本，且產品質量并不能得到保證，公共項目成本加劇，我國的財政負擔依然巨大，購買公共服務的作用并不能體現出來。

3.城市基礎設施公共服務項目購買程序不規范，監督不到位

雖然我國在提供城市基礎設施公共服務后，承包項目的主體成為了企業或社會機構，但相關機關依然有責任監管企業建設項目的完成情況，進行事后評估。我國目前并沒有在專責機關中設立部門對公共服務項目的承包者進行監督，而是暫時由民政部門代為監管。但民政部門畢竟不是專門的監管機構，職權范圍和專業能力有限，管理監督也不能做到對癥下藥，難以真正約束社會組織機構承包者的行為。即使設立了專業部門進行管理，但因為城市基礎設施公共服務項目涉及的內容較多，僅僅設立一個專門機構來監管所有的項目也難以實現，而設立多個部門則會造成監管結構冗長，行政效率低下的問題。由于我國購買城市基礎設施公共服務項目并不能統計出具體的數據，對社會組織機構承包者的質量評估也要等到服務期限滿后才能進行，因此，盡管購買服務合同中已經規定了承包項目的服務內容和基本質量要求，但對該公共服務質量監督的衡量標準仍然難以定性。

解決對策

（一）健全相關法律法規，完善城市基礎設施建設體系

國家應當確立一套較為完備的購買公共服務制度體系，對我國向社會購買公共服務的規模、方式、時長、資金供給、評估、監督等進行規定和劃分，地方機關則可以因地制宜，根據自身的財政狀況、基礎設施新舊程度、城市土地資源規劃等，適當規定細節，保證我國向社會購買公共服務的針對性和靈活性。蚌埠市相關部門可根據城市如今存在問題，完善城市排水系統和公共交通體系，為居民提供更便捷的交通服務。同時放寬對公共服務項目的人力管制，以“法治”替代“人治”，提高公信力。

(二)發揮市場機制和社會組織的作用，使公共服務供給多元化

相關機關要重視市場主體，重點支持民間組織的發展，根據民間組織在公共購買服務和技術水平的特點，降低民間組織注冊門檻。蚌埠市相關部門可深入調查市場，通過財政補貼或稅收減免等優惠政策的方式鼓勵民間組織的發展，從而彌補購買公共服務供給方面的缺陷，滿足城市居民的多樣化需求。同時，可以適當引入市場競爭機制，充分發揮市場的靈活性，通過消費者對公共服務產品的導向作用，形成良性競爭的環境，在眾多富有競爭力的企業中選擇優質服務，提高公共產品質量。在民間組織人才培訓方面，要大力開展對社會組織專職工作人員的知識技能和綜合能力的教育培訓，引導社會組織加強人力資源開發，從根本上提高公共服務水平。

（三）發揮監管機構的作用

在規定相關法規的同時，也要發揮監管機構的作用，中央監管機關應該放寬地方監管機關對公共服務購買項目的監管權力，地方監管機關則要認真分析購買公共服務中存在的漏洞和問題，對其中重要的影響因素和關鍵環節進行監督和制約，以此節約監管成本和提高執行效率。蚌埠市相關部門在監督承包項目的社會組織和機構的同時，也要加強對采購人員的監管和制約，由上級部門或民間專家組織進行監督，減少尋租行為和腐敗滋生。另外，蚌埠市還可以成立意見信箱，發揮社會輿論監督和公眾監督的作用，了解城市居民對公共服務真正的需求，真正做到為人民負責，受人民監督。及時向社會公告公共產品信息和對承包企業的要求和績效評價標準等信息，確保購買行為能夠按照公開、公平、公正的原則向多元化的購買服務方式發展改進，真正提高公共服務供給水平。