日本鄉村振興的實踐與啟示

文/曹 斌

在日本，鄉村不僅僅是農林牧漁業經營主體及當地居民生產生活的場所，同時具有水源涵養、自然保護、文化傳承等多種功能。

20世紀50年代中期，日本食品需求呈現低速增長，國內食品供應需求彈性逐漸減弱，農業收入和農業資源報酬率呈現出下降趨勢，城鄉居民收入差距擴大、農業人口快速向非農產業轉移、鄉村生態環境破壞日趨嚴重、進口農產品對其國內農業沖擊加大、地方政府財政收入持續減少。1961年日本實施《農業基本法》，圍繞解決城鄉發展不均衡這一長期目標，統籌各方訴求，采取了完善相關立法、體制機制和政策工具，以及擴寬農民增收渠道、改善鄉村生活環境和提升鄉村福祉水平等措施，形成鄉村振興政策體系，實現了縮小城鄉差距的政策目標。其措施主要有：

一是立法先行，明確中長期發展目標。1961年，日本實施《農業基本法》，提出縮小城鄉居民收入差距的政策目標，隨后修訂和頒布了6 部相關法律法規。他們將人口密度低、交通不便的山村、離島等地理區位劣勢地區劃定為財政重點扶持區域，劃定判斷依據與實施措施，為長期穩定地推動鄉村振興提供了堅實的制度保障。

日本鄉村

二是規劃配套，構建體制化運行模式。為配合鄉村振興政策順利實施，日本在其農林水產省內增設了“農村振興局”，將農林水產省內原有的結構調整局和國土交通省下屬的地方振興局的職能并入該局。同時在省級地方農業局設立了農業振興科，協調民間團體和農業協同組合、森林協同組合、漁業協同組合等農村合作組織參與鄉村振興規劃的制定和實施工作，并建立了相關中央機關作為成員單位的鄉村振興聯席會議機制。

三是以農為本，健全政策實施機制。為提升鄉村振興政策執行效率，日本支持農民自發成立各種形式的合作組織，并將其作為落實政策的重要抓手。同時放寬農民合作組織的業務范圍，允許開辦醫院、養老院等設施，提升農村福利水平；扶持合作組織負責人參與地方農業農村規劃設計、實施；委托農民合作組織幫助成員申請項目、代理征信、核準政策資金發放情況等政府職能；等。

四是加大資金保障力度，完善政策性支農體系。日本政府采取了財政補貼、稅收優惠和金融扶持相結合的方式，加大了資金保障力度。加大對地理區位劣勢地區的農村基礎設施建設和提升農村福利水平的財政資金投入；減免農業企業的稅收負擔；完善政策性金融體系，滿足農業農村基礎設施建設和農機具購置等方面的中長期資金需求。

五是保障收入，拓寬農民增收渠道。日本通過發展新產業、新業態來促進農民增收。發揮農業的多功能性，促進環境友好型農業發展，增加農民經營性收入；促進鄉村非農產業、鄉村旅游產業發展，增加農民工資性收入；在地理區位劣勢地區發放直接補貼，增加農民轉移性收入。

六是生態宜居，改善鄉村生活環境。日本以當地居民自治組織為核心，通過提供補貼和貸款的方式加大鄉村水電設施等生活基礎設施的改造、升級。通過制定一系列法律法規，規范垃圾分類、農藥使用、生產生活廢水排放、禽畜排泄物處理等流程和方式，改善鄉村生態環境，保護鄉村景觀，吸引城市人口歸鄉歸農。

七是完善保障，提升鄉村福祉。日本不斷完善鄉村醫療制度，提升政府兜底標準，減輕貧困人口負擔；完善農民養老制度，使農民獲得與城鎮職工一樣的退休保障，實現老有所依；完善鄉村教育制度，加大對鄉村中小學設施的投入，鼓勵城鎮教師下鄉授課，提升了公共服務能力。

總的來看，日本推動鄉村振興的實踐呈現出經濟學、社會學和生態學三種不同視角。經濟學視角關注提升農林漁產業生產效率，社會學視角注重提升鄉村社會福祉，生態學視角則重視鄉村生態環境保護。日本有針對性的鄉村振興政策取得了顯著成效，城鄉發展不均衡問題基本得到了解決。1985年，日本鄉村冰箱、洗衣機等家用電器普及率已經與城市持平，彩電和汽車普及率還分別高出城市0.7 和20.1個百分點。1998年，日本農戶戶均收入和農民人均收入分別高出城市職工22.8%和4.6%。

日本鄉村振興政策體系并非一蹴而就，而是隨著經濟發展不同階段城鄉矛盾的變化逐步完善，具有明顯的階段性特征。例如，20世紀60年代，日本鄉村收入水平和居住條件相對落后，鄉村振興政策聚焦在完善鄉村生產生活基礎建設上，通過財政資源的制度性再分配，改善鄉村發展能力；70年代，日本農戶收入超過全國平均水平，出現逆城市化現象，鄉村振興政策轉移到創造就業機會、提升鄉村福祉水平及保護生態環境等領域；90年代，日本谷物熱量自給率下降到30%左右，農業人口比重下降到4.5%，日本實施《食物、農業、農村基本法》，通過發揮農業的多功能性，緩解經濟全球化對本國農業的沖擊，鄉村振興政策的重點轉移到促進城鄉交流、融合方面，并著力保護和開發鄉村景觀及對區位劣勢地區進行直接補貼。

我國與日本農業經營結構相近，文化背景相似，日本在推進鄉村振興方面積累的經驗對于完善我國鄉村振興制度框架和政策體系具有一定的借鑒意義。

第一，統籌鄉村振興與現代農業發展。客觀地看，鄉村振興與促進農業現代化之間存在一定程度上的矛盾。過度追求農業生產規模，推動農村勞動力轉移，可能會導致鄉村人口數量下降，造成鄉村凋敝以及自然資源的過度消耗。日本圍繞解決城鄉發展不均衡問題，因地制宜地采取了具有針對性的農業政策，在地廣人稀、具備發展農業規模化經營條件的地區，實施促進農業機械化、規模化經營的農業現代化政策，在人口密度低、交通不便、難以集中農地的地區則主推鄉村振興政策，并根據城鄉矛盾的變化進行政策調整。我國各地農業農村發展不均衡，財政預算資源有限，需要從各地的具體情況出發，以縮小城鄉差距為目標，明確鄉村振興政策的適用區域，制定針對性較強的促進農民增收、改善鄉村生活環境以及提升鄉村福祉水平等鄉村振興政策。

第二，加強鄉村振興立法與頂層設計。日本鄉村發展主要得益于通過法律手段保障相關政策有步驟地實施。他們采取“基本法”與“普通法”相結合的方式，同時制定和完善了相應的普通法以確保政策目標得以實現。我國要保障鄉村振興穩步推進，也需要立足于我國國情，完成鄉村振興戰略的頂層設計，將“農業農村優先發展”“工業反哺農業”“城市支持農村”等通過立法予以細化、實化，為全面實施鄉村振興戰略提供法律法規及政策保障。

第三，構建鄉村振興政策的執行協調制度。鄉村振興政策是立足于特定地區的綜合性發展政策，涉及農業、農村、交通、醫療、教育等領域。日本采取了統合專業資源和加強橫向聯系的方式，提升了鄉村振興政策的實施效率。建議我國盡快在農業農村部增設專司鄉村振興戰略實施工作的具體部門，建立由農業農村部等相關部門組成鄉村振興聯席會議制度，統籌謀劃推進鄉村振興戰略實施。

第四，完善以農民為主體的政策實施機制。農民是鄉村振興政策的直接利益關系人。日本在鄉村振興政策制定、實施、監管各個環節始終堅持農民主體地位，讓農民成為幾乎所有鄉村振興項目的自覺參與者和真正受益人，既尊重了農民的首創精神，也激發了農民的主人翁精神，還提升了政策實施效率。我國也在這些方面持續發力，但總體上看，在激發農民自主性和積極性等方面還有待提升。建議加強合作社規范化建設，完善對資金互助社的監管制度、登記退出制度等，切實保護小農戶利益；完善生產、供銷、金融等綜合性合作社制度，使其發揮出應有的功能；在鄉村振興規劃制定、執行等層面提升合作社的參與程度，扶持合作社發展，提高政策實施效率。