衡量國家治理能力的基本指標

[摘要] 在國家治理體系和治理能力的現代化進程中，治理能力至關重要。要從學理上認識和把握衡量國家治理能力的基本指標及其指標特性。圍繞提高國家治理能力的基本指標，要科學理解和貫徹黨的十九大精神和十九屆四中全會通過的《決定》，必須辨明在新的改革開放進程中應堅持和鞏固什么，完善和發展什么。

[關鍵詞] 國家治理; ?基本指標; ?現代化

[中圖分類號] D616 ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2019）12-0045-04

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”1這與黨的十九大報告提出的新的“兩步走”戰略相輔相成，為我國推進國家治理體系和治理能力現代化提供了路徑與遵循。

國家治理體系和治理能力現代化是事關國家發展戰略的重大課題，我們必須從理論上乃至思維方式的范式上理解這個重大課題，才能發揮《決定》指導實踐的重要作用。國家治理體系和治理能力關系密切，世界上很多國家在追求現代化的道路上建立了相似的政治制度，然而，有的國家治理成果顯著，有的卻治理失敗，關鍵在于國家治理能力。

基本指標

國家治理能力不但體現在處理“政府——市場——社會”所構成的政治關系上，也體現在社會支持——制定政策——政策執行的全政治過程之中，衡量國家治理能力，首先取決于執政黨對治國理政內在規律的認識和把握上。據此，衡量國家治理能力至少包含政治認知力、體制吸納力、制度整合力和政策執行力四項指標。

政治認知力。對于發展中國家來說，政治家集團對于“政治”的認知能力，即關于政治權力關系的認知程度、對于政治制度的理解程度，直接決定了一個國家的政治走向和政治道路，以及由此而來的制度建設和能力建設。很多轉型國家所犯的顛覆性錯誤，首先是因為政治認知出了問題。因此，政治認知力是衡量國家治理體系和國家治理能力的前提性指標。中外歷史上，幾乎所有類型的政治權力都是通過經濟權力、軍事權力和意識形態權力的綜合性較量而來的，政治權力（政治制度）一旦被選擇，對其他權力的運行往往具有決定性的作用，因為政治制度最為集中地體現了各種利益關系的制度化安排。在現實中，人們往往把諸多問題歸咎于政治制度的問題，其中最明顯的就是把腐敗現象的出現歸咎于某種特殊的政治制度，把經濟落后也歸咎于政治制度，因此有些人期盼從政治制度下手，通過改組或者重組政治制度來解決人們抱怨的問題，但其結果往往是加速了政治制度的解體，并因為這一根本性結構的缺失而導致政治衰敗，戈爾巴喬夫改革和戊戌變法就屬于此類政治認知的結果。世界政治中很多發展中國家也是期盼通過政治制度的改變而醫治腐敗問題、促進經濟增長，但結果都是事與愿違，其中的根本問題就出在了政治認知力上。一些國家沒有認識到政治制度是其他權力相互作用的結果而非原因，而很多國家恰恰把政治制度當作原因，試圖去解決社會問題，最終往往是南轅北轍。

體制吸納力。一種政治體制如果能夠將社會各階層有效地納入體制，讓他們自覺地而非被強制地認同并效力這個體制，這樣的政治體制就是強大的、有能力的。因此，體制吸納力有些類似合法性概念。體制吸納力具有分層性，這表現在要處理兩對關系，一是政治權力與基層民眾的關系，這里主要是滿足民眾的民生能力，可謂民生滿足能力。二是政治權力與知識分子、企業家等的關系。對于知識分子，如何通過話語論述能力而讓廣大知識分子增強道路自信、理論自信、制度自信、文化自信;對于企業家而言，重要的是法治化能力，即如何在法律上有效地保障他們的權益。

制度整合力。現代國家權力關系的維度是多面向的，諸如國家——社會關系、中央——地方關系、政治——經濟關系以及傳統意義上的行政——立法——司法關系。這樣，如何把多層次、多維度的專業化制度有效地組織起來，就是對國家能力或治理能力的嚴峻挑戰，其中單靠強制力是達不到目的的，需要一種有效的政體形式把各種權力關系整合起來。也就是說，制度整合力依賴于政體形式。

政策執行力。這是觀察國家治理能力的最直觀的指標，即一個國家的中央政府是否有決策的權威、是否有將政策變得可執行的權威，以及政策執行者是否有能力去執行權威意志。這樣，權威的政策過程事實上包括兩個部分，即中央權威和有能力的公務員隊伍。政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的權威性。權威性直接表現在領導人的決策力，是否敢于擔當、敢于負責。權威的決策要得到有效的貫徹執行，還需要有公務員隊伍本身的能力和訓練以及專業化。抽象的國家能力在很多時候依賴于公務員隊伍的素質和專業化程度這種技術性難題。

指標特性

衡量國家治理能力的指標具有一些特性，通過把握這些指標特性，有助于我們準確理解和貫徹實施黨的十九屆四中全會通過的《決定》，而不是僅僅停留在“提高國家治理能力”的口號上。

普遍性。由政治認知力、體制吸納力、制度整合力和政策執行力所構成的國家治理能力指標，首先是為了解決治理難題，因而是一種問題導向的指標體系。這就意味著，我們建立的國家治理能力的指標體系是可以進行國際性對話的。

系統性和分層性。國家治理能力指標是一種涉及政治過程的全系統的標準。而系統性指標又是由不同層次的指標所構成，比如體制吸納力包括了民生滿足能力、話語論述能力和法治保障能力;制度整合力不但要求整合部門與地方，部門內部的整合也是當務之急;政策執行力由常規政策、產業政策和資本市場中的能力所構成。

非對稱性。一個國家很難做到在所有指標上都很強大。就一個國家而言，國家治理能力在不同的層面表現出不同的能力;不同國家的非對稱性是完全不一樣的，一個國家之強則可能是另一個國家之弱，但并不能因此而移植，不能以一個國家之強去克服另一個國家之弱，社會結構和文明基因決定了“飛來峰”不管用。因此，非對稱性特征只能體現在各國治理之中，需要各國經驗去支撐這一理論特征。

提高我國治理能力的幾點思考

《決定》指出，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”1。圍繞國家治理能力的衡量指標，我們能深刻理解中國特色社會主義制度的優越性，能辨明在新的改革開放進程中應堅持和鞏固什么，完善和發展什么。

堅持和發展中國特色社會主義制度。實踐證明，我們黨具有高度的政治認知力，這將保證我們不會犯顛覆性、戰略性的錯誤。上任伊始，針對一些人所謂政治改革落后于經濟改革的說法，習近平總書記深刻指出：“我不贊成那種籠統地認為中國改革在某個方面滯后的說法。在某些方面、某個時期，快一點、慢一點是有的，但總體上不存在中國改革哪些方面改了，哪些方面沒有改。問題的實質是改什么、不改什么，有些不改的、不能改的，再過多長時間也是不改，這不能說不改革。”2顯然，不能改的就是中國特色社會主義根本制度。基于對政治制度決定性作用的深刻認知，2014年習近平總書記進一步闡述道，“政治制度是用來調節政治關系、建立政治秩序、推動國家發展、維護國家穩定的”3。因而“在一個國家的各種制度中，政治制度處于關鍵環節”。這個論斷既還原了歷史唯物主義基本原理，也道出了中國歷史的制度變遷規律。中國特色社會主義制度，根植于我國本土，具有民族精神的支撐和文化傳統的滋養，具有強大的生命力，是我們黨必須長期堅持和發展的。從這個意義上說，這也是我們黨提出堅持中國特色社會主義制度自信的根源所在。

堅持和發展民主集中制。民主集中制能保障我國的制度整合力，在我國，民主集中制作為根本的組織制度和領導制度，不僅體現了黨和國家領導體制的關系原則，同時也是一個決策過程，在國家——社會、中央——地方、政府——企業各個維度上把不同領域組織起來，展現了我國國家治理的制度組織力和國家能力。民主集中制作為革命年代形成的政治組織原則，有效地強化了群眾路線下的政治參與，既行使國家權力，又保障了人民權利，最大程度地展現了民主與集中的辯證統一，使得社會在增強活力與創造力和重建能力與秩序之間保持高度的穩定。人民意志的統一與意愿的反映得到了充分結合，保證了黨和國家機關既能集中力量辦大事又能協調高效運轉，從而實現了集中領導與廣泛參與的統一、充滿效率與富有活力的統一。《決定》中第二、第三部分“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”“堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”，反映了在新時代條件下，我們黨對堅持“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”相結合、提高制度整合力的深刻思考與把握。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建中國特色政治經濟學話語體系，發揮我國哲學社會科學作用。經過40多年的改革開放，我國走出了一條中國特色社會主義道路，為既想維持民族和國家獨立又渴望現代化發展的廣大發展中國家提供了中國方案，這需要我們建立系統的能夠解釋中國道路、提升中國經驗的理論體系，從理論和實踐層面，我們都已經具備了構建中國特色社會主義政治經濟學的條件。培育和踐行社會主義核心價值觀，把各領域的社會力量統籌在弘揚社會主義核心價值觀的主旋律下，有助于提高體制吸納力，發動最廣泛的群眾力量投入到全面建成小康社會中去。

加快經濟結構轉型，解決發展不平衡不充分問題。經濟因為其關乎國民的直接訴求，因而具有最大公約數性質，可以解決諸多社會問題。堅持精準扶貧、精準脫貧，探索精準脫貧的可持續發展道路，使我國廣大貧困人口和貧困地區一同進入全面小康社會。妥善處理經濟增長和結構性調整之間的平衡，在不影響結構性調整的前提下，發揮財政政策和貨幣政策的逆周期調節作用，保持經濟運行穩中有進的態勢。公有制經濟掌握國家發展命脈，對經濟發展起主導性作用，加快國有經濟改革，使國有經濟更多地承擔起促進新舊發展動能轉換、實現經濟高質量發展的重擔。毫不動搖鼓勵、支持和引導非公有制經濟。民營經濟貢獻了80%的城鎮勞動就業，其活力不僅體現在技術創新方面，還體現在制度創新和管理創新，進一步激發民營經濟的活力。

建設高素質專業化隊伍。打鐵必須自身硬。以習近平同志為核心的黨中央圍繞提高政策執行力的兩個因素，對新時代黨的建設和人才工作提出了新的要求。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅持正確選人用人導向，突出政治標準，提拔重用牢固樹立“四個意識”和“四個自信”、堅決維護黨中央權威、全面貫徹執行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔當的干部。要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，把黨內和黨外、國內和國外各方面優秀人才積聚到黨和人民的偉大奮斗中來。《決定》進一步指出，把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務，把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據。我們必須從提高國家治理能力、推動黨和國家事業發展全局的高度貫徹落實習近平總書記關于人才工作的重要論述，選用高素質人才投入到新時代改革開放的征程中。

圍繞國家治理能力的四個指標，從國內外的發展經驗可以看出，經濟方面的改革可以更大膽一些、甚至進行“革命性變革”，但政治領域的變革應該是在固本的基礎上進行漸進式的發展。從國際經驗的對比來看，我國和其他發展中國家一樣，都實行了市場經濟、對外開放，但我國的治理績效超過了很多開放程度和市場化程度更高的國家，關鍵在于我國寓“變”于“不變”之中，不能改的，再過多長時間也不能改。這樣就能使我國保障國家組織化的同時，又使社會充滿生機，從而充分發揮中國特色社會主義制度、國家治理體系和治理能力的特有優勢。

[參考文獻]

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2019.

[2]習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3]中共中央文獻研究室編.習近平關于全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[4]楊光斌.關于國家治理能力的一般理論[J].教學與研究，2017（1）.

（作者簡介：楊光斌，中國人民大學國際關系學院院長、教授、博士生導師，第十三屆全國政協外委會委員）

責任編輯 / 曹 ? 晶