農村宅基地改革現狀

[摘 要] 農村土地制度改革，一直以來都是“三農”領域關注度較高的話題。近年來，中國快速推進工業化和城市化，每年進城務工甚至定居的農民有數千萬之多，鄉村出現了大量的空置房屋。本文重點調研了一些地區，分析我國宅基地改革的現狀并剖析存在的問題。

[關鍵詞] 農村宅基地;改革;土地利用

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）33-09-2

黨的十八大以來，我國農村宅基地改革工作穩步推進，其重點工作是利用土地治理工程，以“規劃重建、舊址騰退、指標盤活、利益共享”為指導思想，對農村宅基地進行改革，并將建設用地指標進行再整理[1]。

1 相關國家政策不斷優化升級

2015年，全國33個縣（市、區）啟動了農村土地制度改革三項試點，包括土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。接下來的幾年，國家政策不斷優化升級。2019年中央一號文件提出加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。

2015年12月31日，《中共中央 國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》指出，加快推進“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作;深入推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點工作。改進宅基地權益保障和取得方式，尋找農村住房保障新機制。

2016年12月31日，《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》指出，“房地一體”農村宅基地和集體建設用地確權登記發證工作需全面加快。認真總結農村宅基地試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權，防止外部資本裹挾的前提下，保障宅基地集體所有權，保護農戶的宅基地占有和使用權，探尋農村集體以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民經濟收入。

2018年，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出，“房地一體”的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記發證工作需扎實推進。完善農民閑置農房政策，探究宅基地的“三權分置”可能形式，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法交易宅基地，嚴格貫徹土地用途管制，嚴格禁止把農村宅基地建設為別墅和私人會館。

宅基地改革的意義重大，因而既要處理好農民最直接、最現實的切身利益，又要服務于鄉村振興戰略長遠目標[2]。宅基地改革完善了鄉村的空間布局，為現代化鄉村創造了建設性條件，使鄉村融入城市化浪潮又保存原有的韻味，守得住鄉愁，看得見未來。宅基地改革更能適應生態文明建設要求，提高鄉村治理水平，建立健全鄉村新的體制機制。

2 宅基地典型案例研究

2.1 案例情況

四川省瀘縣被譽為中國酒城，2015年3月其被確定為全國農村土地制度改革33個試點縣之一。瀘縣在近幾年的制度試點過程中積累了多項改革經驗。現在瀘縣不僅是四川省的工業強縣、教育文化名縣，還是農業大縣，農村人口約占全縣人口的90%。

據瀘縣國土局工作人員介紹，瀘縣先富起來的農民紛紛進新村、進城鎮定居，村里留下了大量老舊農房。依照我國現行法律法規，宅基地應當一戶一宅，但由于遺留的歷史問題，農民建新不拆舊的現象比比皆是，土地資源浪費嚴重。2015年3月以來，瀘縣針對農村宅基地閑置、農村人口外流、村落衰敗、建設用地緊缺及部分土地管理不規范等問題，統籌推進農村土地制度改革三項試點。

2.2 瀘縣農村土地制度改革試點工作成效

2.2.1 土地管理形態大規范。瀘縣初步形成農村宅基地“法定無償、節約有獎、跨區有償、超占有償、退出補償”和“規劃引領、總量管控、底線保障、有償調劑、村民自治”的使用管理制度，集體經營性建設用地形成“縣域統籌、分類入市、收益共享”的入市制度，農村征地形成“程序規范、補償合理、保障多元”的土地征收制度。

2.2.2 農民收入形態大改善。據大數據顯示，瀘縣宅基地退出戶戶均收益超過4.2萬元，試點村集體經濟組織平均收入突破100萬元，政府獲得調節金等收入，實現農民、集體、政府三方共贏。農民的財產性、工資性、轉移性、經營性收入平穩較快增長，非農收入占比在70%以上。

2.2.3 環境設施形態大提升。瀘縣農村基礎建設水平在改革中快速提升，水泥公路通村達社，飲水安全問題基本解決，低壓區全面改造，生活污水實現集中處理，D級危房全部消除，村級衛生室、文化室、幼兒園等公共服務設施達標配備。

3 宅基地改革現存問題

近些年，中國已在宅基地有償使用與有償退出方面取得了初步成效，但流轉范圍、法律法規等方面仍存在障礙，進一步推進宅基地改革受到限制。

3.1 宅基地和農房的流轉范圍仍受嚴格制約，宅基地的退出進程很受影響

在現行的戶籍制度改革后，一些基層村委干部反映，很難準確認定“城市村民”和“農村居民”。然而，為了避免“城鎮居民回流農村”的逆城鎮化現象出現，就必須對此身份進行明確，這給宅基地的審批和監管帶來了困難。

3.2 從“一戶一宅”到“一戶一居”仍然面臨較大阻力

部分自然資源局相關負責人反映，“有天有地”的傳統蓋房子觀念仍然有較大影響，多數村民對于搬進高層住宅、宅基地有償退出和置換等不能接受，阻礙了土地集約利用，使得宅基地大量閑置、農房財產性價值無法發揮的現象無法緩解。

3.3 宅基地改革是一個系統工程，需要多項配套改革同時推進

宅基地改革必須開展大量的前期基礎工作，主要有地籍房屋調查，處理農村長期存在的未批先建、違章建筑、一戶多宅等問題，確權發證等。該工作涉及領域廣、牽扯機構多、周期長，目前的規劃審批主體不明。

3.4 農民自愿有償退出積極性不高

造成此現象的原因，一方面是拆遷補償遠高于自愿退出價格，城市近郊區農民認為有償退出不如“拆遷”劃算;另一方面是遠郊區甚至偏遠地區的有償退出不夠落地，扶貧惠農政策優惠更大。

中國是一個農業大國，“三農”問題是振興鄉村的重中之重。穩步推進宅基地改革需要社會各界各方面的配合，相信逐一解決現存問題之后，宅基地改革必將穩步開展。

參考文獻

[1]陳石清.宅基地使用權流轉問題研究[D].長沙：湖南師范大學，2007.

[2]楊群.農村房屋流轉中的困境及出路[J].經濟法論壇，2005（3）：666-675.