“放管服”背景下高校科研預算管理改革探析

摘 要：結合國家最新政策，分析了高校科研預算“放管服”改革的亮點是：簡化預算編制，下放預算調劑權限;并分析了科研預算改革的不足之處是：預算編制不科學、預算執行控制不健全，預算調整缺乏嚴肅性。在上述基礎上，探討了完善科研預算改革的措施，如成立科研經費預算管理團隊，全面實現項目支出額度控制，推行網上預算調整審簽等。

關鍵詞：放管服;預算編制;預算執行;預算調整

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.21.061

科技創新是國家和民族發展的原動力。2016年李克強總理在國務院常務會議上指出，要推進科技領域“放管服”的改革。同年7月，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》出臺，旨在科技領域的進一步改革，通過簡政放權、放管結合、優化服務等措施，最大限度地提高廣大研究人員的積極性，并激發其創造力。高校匯集了來自不同領域和專業的人才，能從源頭上推動科技創新。因此，高校成為科研資金流動的集中地。預算管理作為科研管理的起點，在科研經費的活動過程中起著統籌引領的作用，已逐步成為高校科研財務制度的核心管理要素。不斷推進高校科研預算管理改革，提高科研經費使用效率，激發科研人員工作的積極性，促進高校科研事業健康發展，是高校科研預算管理改革的重中之重。

1 高校科研預算改革的亮點

近年來，國家大力推進科技創新，高校科研預算管理改革在預算編制和預算調劑方面取得了較大進步。其中，預算編制方面，不僅簡化了預算編制科目，取消了勞務費比例限制，還上調了間接費用的比例;預算調劑方面，既明確了預算變更所需報批的流程及單位權限，又指明了預算變更中所能變動的科目。上述舉措在規范科研經費使用的同時，為科研人員提供了極大的便利，在一定程度上推動了高校科研工作的開展。高校科研預算改革的亮點具體可見表1、表2。

2 高校科研預算改革的不足

2.1 預算編制不科學

科研工作者在自身所涉獵的領域里都是專家，但在科研經費管理和使用方面卻表現各異。大多數人缺乏財務專業知識，不理解預算科目的內涵，在編制預算時按照自己理解填寫，造成預算在實際執行的過程中出現串項列支或者重復列支的情況。例如差旅費和會議費，差旅費是指項目負責人或者課題組成員參加會議而發生的費用，會議費是指項目組舉辦會議而發生的費用。很多科研人員不理解上述兩個概念，在編制預算時將差旅費安排過少，會議費安排過多，導致差旅費不夠用，會議費結余過大。雖然在“放管服”的大背景下，會議費、差旅費、國際合作與交流費在不超過三項預算總費用的前提下可調劑使用，但是差旅費和會議費的開支標準不完全相同，最終突破三項預算總費用的情況屢見不鮮。

為了能順利申請課題，部分科研工作者會不計科研任務的實際需求，隨意借鑒他人成功申請并批復的科研預算，或是在粗略估計的基礎上編制科研預算。在支出科目方面，存在照搬文件中的科目定義和支出范圍，想當然地寫下本科目的總金額的情況，既沒有支出的明細，也沒有指標的測算依據。由于不了解科研經費的使用標準和要求，部分科研工作者常“濫造”預算，將與科研無關的費用，如個人電話費及網絡通訊費、餐飲費、超市購物費用等也納入科研預算范圍。

高校財務工作者編制有限，工作人員本職范圍內的財務工作量較大，所參與的科研預算編制的數量和程度均非常有限，難以對科研工作者提出有針對性的意見和建議。上述諸多原因導致高校科研預算編制不科學。

2.2 預算執行控制不健全

目前大部分高校并未建立預算系統，少數建立了預算系統的高校也存在系統不健全，預算執行控制不健全等問題。在沒有預算系統（即手動控制）的情況下，項目申報成功后，任務計劃書或者合同一般在項目負責人手中或在科研管理部門存檔，經費到賬后，財務系統僅能查詢到每個科研項目的收支情況，每個項目的具體預算指標分配并沒有記錄可供查詢，不僅不能核對預算情況，更不能進行預算控制。由于大多數高校無法對科研項目進行有效的預算控制，導致項目預算形同虛設，預算的執行完全依靠科研工作者自己把握，但很多科研工作者在報銷時只考慮是否有足夠經費來報銷支出，而忽略該項支出是否有預算額度。遇到幾個科研項目同時開展時，項目負責人沒精力或時間去考慮經費是哪個項目形成的，導致項目經費間相互串用。

少數建立了預算系統的高校，預算系統尚屬初級階段，使用也不同程度地暴露出各種問題。例如，在年度結轉預算科目指標時常常出現上年額度結轉失敗，或者上年額度串項結轉的錯誤，以及由于會計核算科目改變導致預算控制失效的情況等。這意味著，即便是建立了預算系統也難以執行預算控制。多數科研項目在結題驗收時實際支出與預算存在很大差異，不得不進行調賬或預算調整。

2.3 預算調整缺乏嚴肅性

在“放管服”的大背景下，若項目預算總額不變，則材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費及其他支出的預算調劑權下放給項目承擔單位。這大大提高了預算調整的靈活性，方便了科研工作的展開。根據預算調整的初衷，調整應該是源于科研工作的需要，并且調整的程序應該發生在資金活動之前。科研經費使用的實際情況卻是，大多數科研項目立項時缺乏科學合理的預算編制，在執行預算時又缺乏有效的控制，導致項目結題時，資金的實際執行情況與立項時的預算差異很大，不得不為了項目驗收通過而去調整項目預算。這種為了項目決算而去調整項目預算，而不是根據實際科研工作需要去調整預算，既影響了預算調整的嚴肅性，也違背了預算調整的初衷，使其意義大打折扣。

3 完善高校科研預算改革的建議

3.1 成立科研經費預算管理團隊，提升預算編制的科學性

高校應當成立預算管理團隊，包括財務管理人員、科研管理人員和項目組資深科研人員，共同完成項目的預算編制工作。首先，項目申請人根據項目的實際科研需求，按照申報指南編制項目預算;其次，財務管理人員根據財務管理的要求，結合科研項目資金管理的經驗，對項目預算提出意見和建議;最后，科研管理人員和資深科研人員根據以往項目申報的經驗和相關國家法律法規，對項目預算進行最終的修訂。

在財務人員不足的情況下，可以培養科研財務助理，進一步發揮他們在科研經費預算中的作用。首先，要加強對科研財務助理的培訓，確保其能全面參與項目預算編制的工作;其次，要重視科研財務助理的“橋梁”作用，加強其與預算編制中三組人員的溝通，充分調動各方的積極性，保證項目預算編制的合規性、合理性和科學性。在提升預算編制科學性的同時，將執行過程中的預算調整可能性降到最低。

3.2 完善預算系統，全面實現項目支出額度控制，加強預算執行控制力

要實現經費在實際支出的過程中嚴格執行預算，就必須完善預算系統，全面實現項目支出額度控制。目前，額度控制主要有兩種方法，即定額法和比例法，具體見表3。

高校可以根據自身科研經費的實際情況選擇合適的額度控制方法，將項目的預算實實在在地控制在系統中，而不是只依靠科研工作者自己把握。在憑證錄入支出科目、經濟分類編碼和財務項目編碼后，系統會自動顯示該項目相應支出科目的控制額度和結余額度，一旦出現超支，預算系統自動報警，使得該憑證無法生成，從而實現額度控制自動化。

根據預算調整的新規定，會議費、差旅費、國際合作與交流費在不超出三項預算總費用的前提下可以相互調劑。設備費、專家咨詢費、勞務費預算這三項預算不能調增，如需調減的，由項目負責人提出申請，報依托單位審批后，可用于其他方面的支出。可在項目支出額度控制中引入“浮動控制”概念，將材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費及其他支出這五個預算科目進行一定比例的浮動預算控制，比如“浮動比例為10%”，則意味著這五個預算科目可以比預算多報10%。這樣既嚴格執行了預算，也給予了科研工作者在實際經費支出中適度的靈活性。

3.3 加強預算調整的嚴肅性，推行預算調整網上審簽

在加強預算編制的科學性和預算控制的全面性后，為了迎合項目結題驗收而實施的預算調整能基本上杜絕。但是，由于實際科研工作的需要，預算調整將不可避免地存在，這就要求高校加強預算調整的嚴肅性。

首先，科研項目負責人要結合科研項目的實際情況，估算研究支出與預算的差異，提出預算調整方案;再由項目所在的教學科研單位、科研管理部門及財務部門依次審批后形成連續編號的預算調整批復書;最后，項目負責人可以根據預算調整批復繼續實施預算。凡應由科研資助單位批復的預算調整，按照國家有關規定進行調整。

在加強預算調整嚴肅性的同時，科研人員面臨著預算調整審批過程中“簽字難”問題。由于預算調整的方案需要項目所在的教學科研單位、科研管理部門及財務部門的領導簽字，很難一次找到所有的領導，通常要跑多次才能完成。在信息快速發展的當下，可效仿政府部門的“無紙化辦公”，推行預算調整網上審簽。具體操作流程如圖1。

目前高校信息化水平已達到一定程度，各部門之間逐漸實現信息資源共享，科研人員可以通過共享平臺進行預算調整的網上審簽。這樣既可以節省科研人員的時間和精力，也可以提高科研經費預算管理的效率，加強部門協同監管的能力，真正做到寓管理于服務之中，提升科研服務的水平和質量。

在以“放管服”為核心的科技領域改革的新形勢下，只有真正將簡政放權、放管結合、優化服務這三個方面具體落實到預算改革中，才能充分發揮預算管理在科研經費管理中的統籌作用，才能推動科研經費管理改革的順利開展，最大限度地發揮科研人員的積極性，激發其創造性，推動我國科研事業高效蓬勃發展。

參考文獻

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