吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

摘 要：主要研究吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題及提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以實(shí)現(xiàn)精算扶貧、精準(zhǔn)脫貧。 查閱相關(guān)資料數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，進(jìn)一步分析導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因，最后綜合學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)及吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題的特性，有針對(duì)性地提出改進(jìn)吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;管理效率;低保標(biāo)準(zhǔn);負(fù)所得稅機(jī)制

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.21.012

1 文獻(xiàn)綜述

低保是在建立完成的國(guó)有制企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障等“三條保障線”制度的基礎(chǔ)上，建立最低生活保障的制度。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記不斷提出要加大扶貧力度，“精準(zhǔn)”扶貧，在2020年全面建成小康社會(huì)，這意味著到2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧。中國(guó)的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度越來(lái)越發(fā)揮著社會(huì)保障的兜底作用。近年來(lái)，很多學(xué)者對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)居民最低生活保障進(jìn)行了研究分析，取得了一定的研究成果。

唐均（2016）研究了中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的目標(biāo)、手段、標(biāo)準(zhǔn)這三個(gè)方面的“精準(zhǔn)” ，他指出我國(guó)現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)較低的問(wèn)題，對(duì)確定貧困標(biāo)準(zhǔn)提出了對(duì)城鄉(xiāng)居民分設(shè)不同貧困標(biāo)準(zhǔn)再實(shí)行“可持續(xù)生計(jì)”的手段等建議。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)發(fā)展研究所課題組（2016）認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度存在救助總水平較低，建議提高低保與救助標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定更嚴(yán)格的救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善我國(guó)社會(huì)救助制度。李鵬，張奇林（2017）通過(guò)分析政策及制度實(shí)施等方面的問(wèn)題，認(rèn)為實(shí)施城鄉(xiāng)低保與實(shí)施目的不一致，建議以制度為導(dǎo)向，運(yùn)用系數(shù)法、等級(jí)劃分法等確定家庭低保標(biāo)準(zhǔn)，綜合家庭收入支出確定困難家庭。江樹(shù)革（2016）認(rèn)為中國(guó)從20世紀(jì)90年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制的變革（尤其是國(guó)有企業(yè)）使得就業(yè)崗位減少，引起城市低保標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)，對(duì)中國(guó)在生存性社會(huì)救助向適度發(fā)展性社會(huì)救助轉(zhuǎn)型的過(guò)程中提出了政策創(chuàng)新、調(diào)整以及取向的要求。

基于對(duì)這些文獻(xiàn)的研究發(fā)現(xiàn)，目前，我國(guó)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，雖然已經(jīng)根據(jù)已有的模型測(cè)算出了相應(yīng)的低保標(biāo)準(zhǔn)，但并未給出一套標(biāo)準(zhǔn)的低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整模型，也沒(méi)有綜合考慮經(jīng)濟(jì)水平，財(cái)政收支等因素進(jìn)行給付標(biāo)準(zhǔn)的確定，而且目前低保對(duì)象的認(rèn)定資格并不科學(xué)，缺乏等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有達(dá)到應(yīng)保盡保，應(yīng)保已保。鑒于此，本文結(jié)合吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，提出改善吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)瞄準(zhǔn)效率低、覆蓋率低、管理效率低等問(wèn)題的建議。

2 吉林省低保制度存在的問(wèn)題

近兩年，中國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了非常大的變化，所以，吉林省的低保制度真正的發(fā)展，僅有短短幾年的時(shí)間。因此，在政策中出現(xiàn)問(wèn)題，也屬于正常現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)吉林省的低保標(biāo)準(zhǔn)主要存在如下問(wèn)題。

2.1 保障水平偏低

我們可以從兩個(gè)方面進(jìn)行考量吉林省低保制度的保障水平：

第一個(gè)方面是城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)下，吉林省的低保覆蓋率雖然已經(jīng)處在全國(guó)領(lǐng)先的地位，但省內(nèi)低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)仍舊偏低。查閱資料可知，2018年9月，吉林省最低保障標(biāo)準(zhǔn)為3880元/年，列全國(guó)第24位。該年吉林省居民人均可支配收入為16413元，低保標(biāo)準(zhǔn)僅僅只占其24%，位于貧困線（30%）以下;第二個(gè)方面是農(nóng)村居民和城市居民的低保標(biāo)準(zhǔn)相差很大，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為年人均2400元，而城市低保標(biāo)準(zhǔn)為年人均3100元，相差達(dá)700元。

2.2 保障資源利用效率低

由于吉林省目前沒(méi)有針對(duì)低保資源健全完善的監(jiān)管制度，使有限的低保資源沒(méi)有得到最大化的利用。如某些有勞動(dòng)能力，有生產(chǎn)資料的農(nóng)村居民也通過(guò)各種手段獲取了低保資源，造成了資源浪費(fèi)嚴(yán)重，利用效率低下。此外我們還發(fā)現(xiàn)，在吉林省低保資源下放過(guò)程中，存在著很多弊病。例如，2010年5月，吉林市昌邑區(qū)左家鎮(zhèn)梨樹(shù)村發(fā)生的村主任私扣領(lǐng)低保金的事件。該村的低保工作就存在著所謂的多戶一折的問(wèn)題，這說(shuō)明省內(nèi)低保資源利用效率低下、信息公開(kāi)程度不足，存在較為嚴(yán)重的暗箱操作問(wèn)題。

2.3 低保對(duì)象資格認(rèn)定困難

如何確定一戶人家是否可以作為保障對(duì)象，是最低生活保障制度建設(shè)面臨的一個(gè)普遍性難題，這樣的難題同樣也出現(xiàn)在吉林省內(nèi)。在農(nóng)村低保保障辦法中，吉林省明文規(guī)定，凡持有吉林省行政區(qū)域內(nèi)常住農(nóng)村戶口，家庭年人均實(shí)際純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭及其成員均可申請(qǐng)納入保障范圍和對(duì)象。但是在實(shí)際工作中，如何確定一戶人家的年收入是最困難的：由于農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性，和仍未普及的農(nóng)村養(yǎng)老金制度，那些喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老年人口的生活，就醫(yī)，子女求學(xué)等方面的困難加大，而這些困難也不好衡量。并且還存在著謊報(bào)信息騙取保障資源的現(xiàn)象，對(duì)于這類問(wèn)題，由于相關(guān)部門沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，即使發(fā)現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，也因缺少法律依據(jù)而難以對(duì)其進(jìn)行查處。

2.4 低保工作者遭遇困境

低保救助人員是一項(xiàng)新式崗位，需要一定有素質(zhì)、有熱情的人才來(lái)從事，但實(shí)際上從事低保救助工作的人員專業(yè)素質(zhì)欠缺且數(shù)量不夠，面臨著各種制約限制。首先，低保工作者由于工作任務(wù)量大，且由于專業(yè)素質(zhì)欠缺所導(dǎo)致操作不規(guī)范，使得低保救助任務(wù)實(shí)施的效率低。其次，低保工作者數(shù)量不足以滿足全省普遍存在的低保救助問(wèn)題。最后，低保工作者的工作待遇低，現(xiàn)在省內(nèi)縣鄉(xiāng)以下，大部分低保工作人員仍然沒(méi)有正式工作編制，工資待遇比其他正式事業(yè)單位員工要低很多，而且，一些地方政府沒(méi)有設(shè)置專門的低保機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致基層工作人員管理不對(duì)口，管理體制不順暢，導(dǎo)致低保救助工作職責(zé)不能很好地履行。

3 對(duì)策建議

結(jié)合吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，本文提出以下幾條促進(jìn)吉林省低保標(biāo)準(zhǔn)合理化的建議。

3.1 建立低保標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)，將低保對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分類

低保標(biāo)準(zhǔn)并非是天然產(chǎn)生的，而是人為規(guī)定或通過(guò)已有模型測(cè)算出來(lái)的。為了盡可能地降低這種主觀因素所帶來(lái)的不公平性，應(yīng)該以“家庭居民人均收入”為基礎(chǔ)，綜合考慮居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、政府收入支出、居民消費(fèi)支出對(duì)吉林省城市和農(nóng)村的居民家庭分別設(shè)立不同的低保標(biāo)準(zhǔn)。

因此按照勞動(dòng)能力、致貧原因及家庭因素等，將吉林省的低保對(duì)象分為四類：第一類是無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)收入來(lái)源，無(wú)家庭的老人和殘疾人;第二類是無(wú)勞動(dòng)能力，因病致貧，無(wú)家庭的人員以及無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)家庭的兒童;第三類是有勞動(dòng)能力，因失業(yè)致貧的人員，政府應(yīng)提供就業(yè)機(jī)會(huì)，以一年或兩年為限，超過(guò)時(shí)間便不得再享受低保;第四類是區(qū)域化貧困，將一整片集中的貧困區(qū)域均納入低保享受范圍，實(shí)行開(kāi)發(fā)性扶貧。

3.2 健全城鄉(xiāng)低保組織機(jī)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)低保的法制體系

城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)不斷調(diào)整的過(guò)程，需要各個(gè)部門協(xié)同運(yùn)作，才能很好的發(fā)揮社會(huì)救助保障的兜底作用，因此需要構(gòu)建完善的管理體制與一套完善的法制體系。

為了切實(shí)落實(shí)好低保制度的實(shí)施，要做到以下幾點(diǎn)：第一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立相關(guān)的政府機(jī)關(guān)，進(jìn)行居民低保的相關(guān)管理工作，爭(zhēng)取讓群眾只“進(jìn)一次門 ”;第二，設(shè)立專項(xiàng)資金用于工作人員走訪調(diào)查，擴(kuò)大低保人群的覆蓋面;第三，對(duì)低保的相關(guān)工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，扶貧是要 “慢工出細(xì)活”，工作者必須有一個(gè)好的救助態(tài)度及工作作風(fēng)，才能讓低保人群做到應(yīng)保盡保，應(yīng)保已保; 第四，擴(kuò)招社會(huì)救助工作人員，可以招選相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生，提高工作人員的一個(gè)整體素質(zhì)，提高工作效率和業(yè)務(wù)水平。此外為了更好地實(shí)行城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，需要盡快完善相應(yīng)的法制體系，實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)有法可依。

3.3 促進(jìn)吉林省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且堅(jiān)決抵制腐敗行為

我國(guó)的城鄉(xiāng)低保金主要來(lái)源于政府的財(cái)政收入，而財(cái)政收入又與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)息息相關(guān)，所以居民的低保水平在一定程度上會(huì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)。縱觀吉林省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在仍處在一個(gè)較為落后的時(shí)期，我認(rèn)為，目前應(yīng)充分發(fā)揮吉林省的文化產(chǎn)業(yè)及旅游產(chǎn)業(yè)來(lái)帶動(dòng)吉林省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ，進(jìn)一步增加政府財(cái)政收入。

上文中也提到，吉林省的保障資源浪費(fèi)還很嚴(yán)重，因此要從財(cái)政收入與腐敗問(wèn)題入手，一方面增加政府財(cái)政收入;另一方面應(yīng)堅(jiān)決抵制腐敗行為，尤其是涉及到低保金的政府官員及工作人員，確保低保人群能夠拿到錢、拿夠錢。

3.4 確定“精準(zhǔn)”的反貧困戰(zhàn)略，應(yīng)用負(fù)所得稅機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)仍普遍偏低，低收入群體的貧困狀況未能得到有效緩解，為了提高吉林省社會(huì)保障體系的反貧困功能，確定一個(gè)“精準(zhǔn)”的反貧困戰(zhàn)略，應(yīng)該從反貧困的目標(biāo)、手段及標(biāo)準(zhǔn)這三個(gè)方面入手。而且要從反貧困的目標(biāo)切入，分析吉林省的貧困程度，再選取相應(yīng)的手段，最后需要確定一個(gè)盡量避免不公平性的“精準(zhǔn)”的低保標(biāo)準(zhǔn)。負(fù)所得稅機(jī)制是由當(dāng)代美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼最先提出的，它是指政府先界定出一個(gè)最低得收入線，然后在此基礎(chǔ)上按一定負(fù)所得稅稅率，對(duì)在最低線下的窮人給予一定的幫助。設(shè)定負(fù)所得稅機(jī)制后，財(cái)政支出會(huì)增加，雖然會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)增加，但是負(fù)所得稅機(jī)制會(huì)帶來(lái)一定的就業(yè)激勵(lì)效應(yīng)，抵消一部分的財(cái)政支出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，能夠很大程度上并且長(zhǎng)期減緩居民的貧困程度。

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