地方政府融資平臺(tái)債務(wù)管理研究

宋躍航

[摘 要] 我國(guó)地方融資平臺(tái)、政府債務(wù)，以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密不可分的關(guān)系和聯(lián)系，三者之間互利互助，逐漸地形成一個(gè)利益共同體。當(dāng)然在這當(dāng)中，也會(huì)存在較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，那么如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方政府的高效發(fā)展？這是當(dāng)前我國(guó)地方政府所需解決的問(wèn)題之一。對(duì)此本文就針對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)管理問(wèn)題，提出了優(yōu)化建議和方案，以及促進(jìn)地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 地方政府；融資平臺(tái)；債務(wù)管理

地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，會(huì)推動(dòng)融資平臺(tái)的不斷產(chǎn)生，同時(shí)也為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本融資提供了便利條件。反之，地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會(huì)為當(dāng)?shù)卣畮?lái)較大的收益，從而使地方政府債務(wù)膨脹，進(jìn)一步為投資金融平臺(tái)拓展提供了先機(jī)。基于此本文就針對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)管理問(wèn)題，進(jìn)行了綜合探究與分析，通過(guò)了解當(dāng)前地方債務(wù)所存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出了以下觀點(diǎn)和建議，以及為地方政府綜合治理，提供可參考性建議。

一、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及管理現(xiàn)狀

1.債務(wù)總額逐漸增加推動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集

隨著我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，融資平臺(tái)不斷增加，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷聚集。其中債務(wù)總額的增加是主要的因素，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)（銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)整理與公布），在2015年之前我國(guó)地方政府的融資平臺(tái)負(fù)債額度較為平穩(wěn)，之后則逐漸呈現(xiàn)出政府舉債規(guī)模降低的情況。尤其近兩年內(nèi)地方政府融資平臺(tái)各類債務(wù)都有所變動(dòng)，如2018年12月末，地方政府債務(wù)額度合計(jì)為108582.25億元；2019年6月末，地方政府債務(wù)額度合計(jì)為129121.88億元[1]。通過(guò)此數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)兩年之間地方政府的融資平臺(tái)各類債務(wù)變動(dòng)幅度較大，具體情況如表1所示。

從表1中所顯示的數(shù)據(jù)中了解到，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占據(jù)重要比例，2018年末為55.61%，而2019年6月末則為52.34%。而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占比較少。2017年末約為14.50%，2019年6月末為19.85%。而隨著地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總額的增加，也會(huì)形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聚集的情況，給地方政府債務(wù)管理工作增加了較大的壓力，從而不利于地方政府、融資平臺(tái)，以及地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的互利發(fā)展。

2.地方政府舉債方式單一，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加重

對(duì)于當(dāng)前我國(guó)地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，融資平臺(tái)仍是政府舉債的重要主體。其中主要體現(xiàn)在每年地方政府的債務(wù)組成當(dāng)中，融資平臺(tái)債務(wù)占比較高，雖然在政府對(duì)其他融資業(yè)務(wù)的不斷拓展當(dāng)中，也不斷形成多元化的債務(wù)結(jié)構(gòu)，但是融資平臺(tái)債務(wù)仍然占據(jù)較高比例。排位第二的是政府性債務(wù)。其次，地方政府在融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)中形成債務(wù)的形式較單一，其中貸款是最為常見(jiàn)的一種融資模式，占據(jù)舉債總額的較高比例。此情況下隨著融資平臺(tái)更多元化的發(fā)展，也增加了地方政府債務(wù)管理工作的難度。

3.過(guò)度依賴融資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)，加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)政府，對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資金的來(lái)源和需求，主要依托于投融資拉動(dòng)。隨著城建工作的進(jìn)一步改革與調(diào)整，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府也更加重視城建項(xiàng)目的大力實(shí)施，因此就會(huì)加大對(duì)資金的需求，從而需要向金融機(jī)構(gòu)融資。而政府巨額資金的需求也促進(jìn)了地區(qū)政府融資平臺(tái)數(shù)量的增加，同時(shí)對(duì)于政府而言城市建設(shè)助推下，會(huì)形成較大的資金缺口，提高地區(qū)政府對(duì)資金的強(qiáng)烈需求。但是在地方政府借助融資平臺(tái)進(jìn)行融資的過(guò)程當(dāng)中，就會(huì)增加政府債務(wù)。同時(shí)，由于融資平臺(tái)債務(wù)償還期限與城建項(xiàng)目回款期限有所差異，因此就會(huì)為地方政府帶來(lái)相應(yīng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，地方政府過(guò)度或僅僅依靠融資來(lái)拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于地方政府管理職能與作用的發(fā)揮。

二、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)管理的優(yōu)化措施

1.建立地方融資平臺(tái)債務(wù)總量控制和預(yù)警機(jī)制

對(duì)于我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)管理的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，想要規(guī)避政府過(guò)度負(fù)債和盲目投資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)規(guī)范性運(yùn)行。那么就需要構(gòu)建相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與要求，通過(guò)控制地方政府的債務(wù)總量，來(lái)規(guī)避地方政府的融資風(fēng)險(xiǎn)。如地方政府需要根據(jù)實(shí)際情況，構(gòu)建債務(wù)管理指標(biāo)體系，通過(guò)運(yùn)用有效的方法來(lái)計(jì)算債務(wù)規(guī)模。如債務(wù)負(fù)擔(dān)率，償債率和政府債務(wù)依存率綜合統(tǒng)計(jì)與計(jì)算，從而提出優(yōu)化建議和融資決策方案，從債務(wù)把控方面降低融資風(fēng)險(xiǎn)。其次，針對(duì)地方政府融資過(guò)程中所存在的問(wèn)題及集中性風(fēng)險(xiǎn)，還要構(gòu)建完善的預(yù)警系統(tǒng)和機(jī)制。在此過(guò)程中需要地方政府遵循國(guó)家統(tǒng)一警戒標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合地方綜合狀況，從而判斷出地方政府融資債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，進(jìn)一步推動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的層次性管理措施[2]。那么，具體的債務(wù)預(yù)警體系構(gòu)建內(nèi)容如表2所示。

從表2中可以看出地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的運(yùn)行狀態(tài)評(píng)估，主要集中在三個(gè)維度，如：項(xiàng)目指標(biāo)、總體存在區(qū)間和權(quán)重。同時(shí)預(yù)警體系的構(gòu)建，也從本質(zhì)上滿足了地方政府融資平臺(tái)債務(wù)層次性管理的需求，通過(guò)利用安全區(qū)、輕警區(qū)和重警區(qū)等分層規(guī)劃的形式，來(lái)優(yōu)化預(yù)警系統(tǒng)，從而為地方政府債務(wù)管理工作奠定了有效的基礎(chǔ)和前提。

2.增加舉債方式，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前隨著多元化融資機(jī)構(gòu)的不斷形成與發(fā)展，地方政府融資也有了多方面的選擇。對(duì)此地方政府可以保持原有融資平臺(tái)融資的基礎(chǔ)上，拓展融資渠道，根據(jù)實(shí)際資金需求，遴選合適的舉債方式。地方政府在選擇多元化融資方式時(shí)，其因?yàn)閭鶆?wù)償還期有所差異，所以將原有集中性的融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分散，使地方政府債務(wù)具有了彈性和層次性，同時(shí)提升了地方政府融資能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（中央結(jié)算公司數(shù)據(jù)），近兩年內(nèi)我國(guó)地方政府全年債發(fā)行量都有了較大程度的提升。其中舉債方式不單單是平臺(tái)的銀行貸款，而是更加趨于多向化選擇，如：2018年全年地方政府城投建類債務(wù)，較上一年同比增長(zhǎng)了152%，同期增長(zhǎng)率為131%。但是地方政府卻降低了債務(wù)壓力，其主要原因是地方政府多元化的舉債方式，不局限于同期償還的約束，進(jìn)而為債務(wù)管理提供了有利條件和先機(jī)[3]。

3.多措并舉，調(diào)節(jié)地方政府資金需求，提高效率

當(dāng)下而言，較高的資金供需矛盾，是我國(guó)地方政府面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。對(duì)此我們需要運(yùn)用科學(xué)價(jià)值觀念和理論對(duì)地方政府資金需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，從而優(yōu)化政府職能，提高財(cái)政管理效率。具體的做法主要包括：轉(zhuǎn)變?cè)幸揽客顿Y拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，最大程度地發(fā)揮政府職能，來(lái)規(guī)避面子工程，做到對(duì)城建工作的精準(zhǔn)投資。同時(shí)在重建工作中盡量減少奢侈行為，縮小地方政府的資金缺口，以此降低地方政府對(duì)融資平臺(tái)的依賴性。其次要發(fā)揮地方政府職能和管控權(quán)利，對(duì)投資范圍標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行全面建設(shè)，重點(diǎn)針對(duì)影響地方經(jīng)濟(jì)、金融和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目，給予相應(yīng)的懲罰措施。如：剝奪相應(yīng)承建單位及公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)等，從而為民間資本投建，帶來(lái)機(jī)遇和優(yōu)勢(shì)。

綜上所述，隨著地方政府融資平臺(tái)的不斷出現(xiàn)，政府的債務(wù)規(guī)模和舉債方式也不斷更新，在此過(guò)程中，地方政府債務(wù)問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)層出不窮，不僅對(duì)政府財(cái)政的穩(wěn)定性帶來(lái)較大的威脅，同時(shí)也對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定影響。因此，我們要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理的重視程度，進(jìn)一步推動(dòng)地方政府對(duì)融資平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。

參考文獻(xiàn)：

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[3]鐘雯.地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及治理對(duì)策[J].時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2019（24）：100-101.

[作者單位]

青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，青海省 810007