中國共產黨法治與德治相結合治國方略的歷史軌跡、內在邏輯與基本經驗

黃玲 陸婷

[摘要]中國共產黨70年的治國理政歷程中，治國方略在不同時期有著不同的選擇，最終形成了依法治國與以德治國相結合的治國方略。通過對中國共產黨執政實踐歷史的研究和分析，可以看到，堅持依法治國與以德治國相結合是國家治理體系和治理能力現代化的內生要求，在實現現代化過程中要正確處理治國與治黨的有機互動關系，并在新時期樹立法治權威，創新德治內涵，構建與法治相結合的現代德治。

[關鍵詞]中國共產黨;依法治國;以德治國;國家治理現代化

[中圖分類號]D601

[文獻標識碼]A [文章編號]1009-928X（2019）12-0015-05

在現代化進程中，如何理解依法治國與以德治國的內涵，正確把握二者關系以及在實踐層面落實，不僅是學術界研究的熱點，也是國家治理現代化的必然要求，更是作為執政黨的中國共產黨治國理政的重要內容。依法治國是指在中國共產黨的領導下，依據憲法和法律來治理國家;以德治國是指通過思想道德教育作用的發揮，促進個體行為自覺，二者都是國家治理的手段。回溯新中國成立70年來法治、德治的歷史進程，總結經驗，對在新的歷史條件下推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要啟示。

一、“站起來、富起來、強起來”歷程中依法治國與以德治國的歷史軌跡

（一）站起來：新中國成立初期德治為主、法治為輔的治國探索。1949年新中國成立伊始，《共同綱領>承擔起臨時憲法的作用。1954年，中華人民共和國第一部憲法正式頒布，這是中國共產黨在依法治國實踐歷程中的重要標志性事件，開辟了中國法治建設的新篇章。但是深受時代限制，新中國成立初期還是秉持了“政治工作是一切經濟工作的生命線”的論斷。這一階段，德治得到了高度的重視，一方面德治的范圍得到進一步拓展，從黨內擴展到全體人民、從局部政權到全國范圍;另一方面德治的內涵得到發展，這一時期德治的主要任務是以馬克思主義新思想改造封建落后舊思想，繼續在全國范圍內開展以馬克思主義、社會主義為核心內容的思想政治教育，從思想認識上增強人民對社會主義的了解和認識，并引導人民自覺投入到社會主義建設中來。確立了“愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛護公共財物為中華人民共和國全體國民的公德”，并寫入憲法。通過樹立高尚道德榜樣和強有力的國家宣傳，以示范帶頭效應將社會主義應有的道德品質傳遞給每一個國民，例如雷鋒精神、焦裕祿精神、鐵人王進喜精神等，以此激勵全國人民向道德模范學習看齊。整個國家凝聚成了組織紀律性極強的共同體，群眾的社會主義建設熱情、干部隊伍的清正廉潔、社會氛圍的團結協作，共同書寫了社會主義建設的新篇章。但是由于法治的缺失，隨著領導人個人權威的不斷強化，最終導致社會主義事業的發展遭遇嚴重挫折。

（二）富起來：改革開放后法治與德治走向結合的探索實踐。改革開放以后，中國共產黨不斷從挫折中反思教訓和總結經驗，加強對權力的制約成為重要內容，依法治國逐步得到重視。鄧小平曾指出，“要通過改革，處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系”[1]。這一時期法治建設的生成邏輯主要是如何制約權力，與人民民主的訴求緊密相連。“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[2]同時，這一時期法治建設有了一個新的時代命題，改革開放確立了社會主義市場經濟制度，法治是市場經濟的必然要求。因此，在反思歷史、保障民主、發展市場經濟等需求的共同驅動下，中國的法治建設進入了發展的快車道。黨的十一屆三中全會提出要“做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”;1982年，黨的章程中首次提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”;1996年，“依法治國”基本國策確立;1998年，憲法中明確要依法治國，建設社會主義法治國家。法治工作不斷探索和創新，依法治國不僅是黨的意志，更成為了全國人民的意志，并從此深入人心。

與此同時，德治也隨著社會主義建設事業的發展和改革開放的深入而煥發新機。在內涵建設上，改革開放引發的系統性變化，突破階級烙印束縛，更加注重推進社會層面的道德教化。2001年印發的《公民道德建設實施綱要》，圍繞推進現代化的總體目標，培育現代性特征的公民道德;2006年，黨的十六屆六中全會對改革開放以來的思想道德建設成果進行了集成和升華，第一次明確提出“建設社會主義核心價值體系”，引領社會全體成員的道德建設。對德治地位的認識也獲得突破，在一段時期內，道德建設有被忽視的傾向，鄧小平曾在1989年指出：“我們最大的失誤是在教育方面，思想政治工作薄弱了，教育發展不夠。”[3]因此，中國共產黨再一次強調思想道德教育的重要性。2001年，江澤民首次提出了“以德治國”的概念，指出“法律和道德作為上層建筑的組成部分，都是維護社會秩序、規范人們思想和行為的重要手段，它們相互聯系、相互補充”[4]。不久，“以德治國”寫入黨的十六大報告，強調“依法治國與以德治國相結合”，隨后載入了黨章，以德治國的重要地位得到進一步確認，依法治國與以德治國相結合的基本治國方略形成。

（三）強起來：新時代國家治理現代化視域下的法治與德治發展。黨的十八大以來，堅持依法治國和以德治國相結合的基本治國方略在實踐中落地扎根。一方面，依法治國的治國方略被置于一個新的高度來加以強調。黨的十八屆四中全會首次在中央全會中以“依法治國”作為主題召開專題會議，對新時代推進依法治國進行了新的謀劃，作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對依法治國的必要性、實施要求、推進路徑等方面作了詳細的闡述，依法治國的內涵進一步豐富、舉措進一步夯實、體系進一步完善，并強調要將依規治黨納入依法治國的體系之中，標志著依法治國進入一個新階段。在實踐中，新時期依法治國成效顯著。在立法領域，完善立法體制，加強重點領域立法，并與時俱進修改憲法;在司法領域，司法機關依法糾正了一批包括聶樹斌案、念斌案等冤假錯案;在行政領域，推進法治政府建設，通過建立政府權力清單等舉措，規范行政權力的行使，提升政府公信力;在社會領域，將法治教育納入國民教育體系，全社會法治觀念明顯增強。[5]

另一方面，黨的十八屆四中全會繼續肯定了以德治國在國家治理中的重要作用，要“堅持依法治國和以德治國相結合”，并進一步強調了法治與德治的內在關系，指出要以法體現德，以德滋潤法，以德治國的重要性和地位進一步明確，德治的內涵也得到了新的拓展。在重視社會主義核心價值觀和社會主義美德的同時，特別強調了弘揚中華傳統美德，這也與文化自信一脈相承。同時，將家庭美德作為道德教育的重點之一凸顯。以往在道德培養中更多提到的是社會公德、職業道德和個人品德，隨著德治的發展，家庭美德在新時代背景下得到高度重視，就如習近平總書記指出的：“家庭是社會的基本細胞……我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風。”[6]德治建設所覆蓋的領域更趨全面完整，更有利于社會治理，進一步豐富和完善了社會主義道德建設體系。

二、國家治理體系和治理能力現代化背景下依法治國與以德治國相結合的內在邏輯

從中國共產黨執政實踐來看依法治國與以德治國的關系：首先，對于以德治國的實踐是一以貫之的。無論是從革命時期、建設時期，再到改革開放時期，還是新時代，以德治國都是中國共產黨治國理政的重要方式。其次，法治是現代國家治理的基本方式，中國共產黨作為中國的執政黨，依法治國也是其治國理政的基本方式。再次，中國共產黨的依法治國與以德治國相結合的治國理政實踐，是一個漸進的過程，這不僅表現在認識領域，同時也表現在執政的實踐領域。最后，在“四個全面”和國家治理體系與治理能力現代化背景下，依法治國與以德治國相結合具有其必然性，可以說，堅持依法治國與以德治國相結合，是當前推進國家治理體系和治理能力現代化的內生要求。

國家治理方式的選擇總是與特定的政治、經濟、社會的建設目標以及特定的社會條件相聯系。縱觀中國共產黨的執政歷史可以看到，德治或法治所發生的種種變化，都與中國共產黨的執政理念、執政能力和面對的社會問題、挑戰等有著一定程度的關系，德治為主或是法治為主，其實都折射出了中國社會的變遷和中國共產黨執政方式的轉變。中國共產黨走上執政的過程中，其實也是德治與法治的地位轉換與沖突。為集中力量，統一思想達成統一目標，新中國成立初期延續了民主革命時期的德治為主;隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，法治地位不斷提升;在新時代，中國共產黨與時俱進提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的時代課題。國家治理現代化的提出不僅是社會主義發展的必然要求，也是中國共產黨執政理念與治國理念的重大創新。作為一個過程，國家治理體系現代化是指國家治理體系從管制（傳統行政）到管理（新公共管理）最終轉型為現代（多元治理），逐步推進國家政治權力、社會組織、市場經濟、憲法法律、思想文化等系統或者治理理念、治理制度、治理組織和治理方式等實現現代化的歷史過程。[7]在這過程中，德治與法治作為治理國家的兩種規范與手段，都有著調整和維護社會關系、社會秩序的使命。

德治是通過道德功能和作用的發揮，提高人們的思想認識和道德覺悟來自覺維護社會秩序，具有軟性的、非強制性的特點。法治則是通過預先制定的、具有完善規則和程序的法律規范社會成員的行為，不僅是對普通民眾的管理要求，更是將國家公共權力的行使、國家政權所有者的行為等，都納入法治化范疇。法治意味著法的權威性和至上性，而法治的關鍵即“良法”，“良法”的根源來自于道德，所謂“以德潤法”，同時，法律作為一種外在的強制性的規范，若僅存于底線性要求和嚴格處罰的剛性規范中則并不具有可持續性，只有法律要求逐漸內化為內心的道德規范甚至到信仰，才能真正達到法治的最終目的。因此，面對社會主義市場經濟對法治的要求，面對新舊秩序交融思想混雜的社會環境對德治的要求，都必然將依法治國與以德治國相結合作為現代化進程的一個必要舉措。在“四個全面”和國家治理體系與治理能力現代化背景下，中國共產黨將依法治國與以德治國作為重要的治國理政方式而存在與實施，并且比任何時候都更強調“硬”與“軟”兩方面的結合。要實現國家治理現代化，必須堅持德治與法治相結合，二者缺一不可。

三、新中國成立70年來依法治國與以德治國探索的基本經驗與啟示

1949年中華人民共和國成立以來，中國共產黨德治、法治的發展脈絡經歷了從革命黨的德治延續到民主與法制的起步發展，再到德治與法治相結合的科學論斷，其發展歷程緊跟且助推了中華民族“站起來、富起來、強起來”的歷史進程，中國共產黨的自身建設、國家治理、德法體系構建、現代化推進也在這過程中不斷互動共軛發展。對這70年的歷程進行研究和分析，可以總結出一些基本經驗，對當前國家治理提供一些啟示。

（一）堅持黨的領導，實現治黨與治國的良性互動。中華民族“站起來”“富起來”“強起來”的過程證明了一個道理，國家治理無論是德治為主、法治為主還是德法結合，都必須堅持中國共產黨的領導。國家治理要有一個強有力的領導核心，辦好中國的事情，關鍵在黨。鄧小平曾說，在中國這樣的大國，沒有共產黨的領導，必然四分五裂、一事無成。70年的社會主義建設，更用事實證明了中華民族要走向繁榮、富強和文明，就必須堅持黨的領導。在德治與法治發展的進程中，既要認識到堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求，只有在黨的領導下依法治國，國家和社會生活法治化才能有序推進，人民民主才能保障，才能真正實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一;也要認識到德治的推行必須有先進的文化和思想理論作為指導，作為一個具有先進理論指導的政黨，中國共產黨所開展的實踐，開創了一個前所未有的新環境、新空間、新思想，只有堅持黨的領導，才能保證社會主義道德建設正確方向。

同時，在國家治理中作為執政黨的中國共產黨要不斷自我發展，從嚴治黨，不斷提升國家治理水平和能力。在中國共產黨70年的執政實踐中，在逐步從行政化管理向現代國家治理轉變的過程中，可以看到，對法治的重視和對德治的創新，與中國共產黨自身執政能力的提升互為因果。作為執政黨，既要依據憲法法律治國理政，也要依據黨內法規管黨治黨，黨規黨紀嚴于國家法律，黨員道德標準高于公民基本道德規范。這既是中國共產黨所承擔的歷史使命提出的必要要求，也是中國共產黨能夠不斷提升執政能力，推進國家治理能力和治理水平現代化的關鍵要素之一。當有些較高、較嚴格的要求在全社會推行還不具備實施基礎和實施條件時，可以在黨內以黨規黨紀形式進行實施，并不斷調整完善，待到條件成熟時可再通過立法形式向全社會推行，從黨的層面向國家層面拓展，從而發揮黨規黨紀對國家法治的帶動引領作用。在德治方面更是如此，中國共產黨建黨近百年，積累了豐富的思想教育工作經驗，對德才兼備的一貫要求，高度重視黨員黨性修養和道德品質建設，發揮先鋒模范作用、道德楷模效應，這些都與國家治理中的德治有著互動滲透關系。正如習近平總書記指出的，“我們深入研究探索，汲取全黨智慧，堅持依規治黨和以德治黨相統一，堅持高標準和底線相結合，把從嚴治黨實踐成果轉化為道德規范和紀律要求”[8]，從而實現治黨與治國的良性互動。

（二）堅持依法治國，樹立法治權威。法治興則國興，法治強則國強。回望中國共產黨執政70年的歷程，在新中國成立初期，由于法制建設沒有得到足夠的重視，發展滯后，為社會主義建設遭遇挫折埋下伏筆。“文化大革命”時期，整個法治系統遭受重大打擊，立法工作基本停頓、已有的法律制度被推翻、公檢法機構被撤銷，這不僅是我國社會主義法制現代化的挫折，也直接刺激和導致了整個社會主義現代化建設的挫折。黨的十一屆三中全會以后，在總結“文化大革命”的教訓中，中國共產黨深刻認識到社會主義法治建設的極端重要性，并在實踐中開展法治道路的積極探索。應該看到，在法治建設不斷深化的過程中，中國特色社會主義現代化建設也取得舉世矚目的成績，這離不開法治建設的保駕護航。總結正反兩方面的歷史經驗，我們更應該認識到法治的重要性，正如習近平總書記指出的：“我們黨執政60多年來，雖歷經坎坷但對法治矢志不渝……我們黨越來越深刻認識到，治國理政須臾離不開法治。”[9]歷史昭示我們，必須堅持依法治國，才能實現現代化建設目標，才能在實現中國夢的征程中走得更好更順。

在充分認識法治重要性的基礎上，如何不斷推進依法治國、加強法治建設，是另一個需要思考和重視的問題。在對法治理論研究中，對法的正當性探討有很多，其根源大多都基于亞里士多德所提出的法治的兩個基本原則：法律應為良法，法律應得到普遍公認和服從。總結中國共產黨領導依法治國經驗以及法治道路建設的現實需求，并結合法治的基本原則，在當前主要應從以下三個維度來構建現代法治：一是不斷完善中國特色社會主義法律體系，推進依法治國的第一步是要做到有法可依，要不斷適應黨和國家事業發展的新要求，加強重點領域立法，在已有法律體系中進一步做細做精，同時還要特別注意西方范式與中國傳統的有機結合，不能盲目照搬國外經驗，做到科學立法;二是要加強法治隊伍建設，加強法學教育和法治人才培養，推進規范公正執法，提高法律從業人員隊伍能力和水平;三是要開展法治意識培養，使法治深入人心，要將法治教育納入國民教育體系中，運用多種形式，特別是結合時代特點發揮新媒體的積極作用，增強全民的法治觀念，同時通過全社會法治意識、法治要求的提升反哺和推動法律體系建設和執法隊伍建設，形成良性循環。

（三）拓展德治內涵，構建與法治相結合的現代德治。與法治相比較，德治一直有著更寬泛的內涵，中國共產黨執政以來，德治內涵也一直在發生著變化。在新中國成立初期，德治以社會主義的道德標準來對全民進行教育和引導，與傳統德治已經有了本質性的區別，但是其在治理方式上卻不可避免地走進了“人治”的窠臼，喪失了其本應有的先進性。隨著社會的發展，中國共產黨逐步認識到，德治作為一種主要的治國方略具有一定的歷史條件背景，在“宗法社會結構之內它是可能且可行的。其次，自然經濟、專制政治條件下它是可以運作的。因為由自然經濟所產生的關系相對簡單，而專制的無所約制的權力可能實行思想一統而鮮有顧忌”[10]。可以說，德治在現代社會不可能是獨立于法治之外的替代方案。現代德治的最大特點就是其正確處理了與法治的關系，既不越俎代庖取而代之，也不妄自菲薄束之高閣，而是堅持依法治國與以德治國的有機結合，相互聯系、相互補充。“建立在法治基礎之上、以民主為價值核心，是現代德治區別于傳統德治的根本標志。”[11]因此，從治國方略的角度來說，在現代化不斷推進的時代背景下，在中國特色社會主義市場經濟運行需求下，在國家治理能力現代化發展的動力下，法治是黨治國理政的基本方式，必須以依法治國為主，這是歷史智慧的結晶;但建設法治中國，法律和道德都不可或缺，以德治國要在法治環境下煥發新的生命力。

現代德治，落實在國家治理的實踐層面來說，是指通過教育、宣傳、引導等多種形式倡導社會主義美德，以柔性教化的方式提升公民個體的道德水平，形成良好的社會環境和個人素質的發展。結合中國共產黨執政經驗來看，推進現代德治，在對象上主要從以下三個方面著手：一是干部之德。作為德治中的“關鍵少數”，制約官員所掌握的權力，除法治之外，道德也顯得尤為重要。在推進國家治理現代化的挑戰下，要不斷幫助他們樹立正確的權力觀，牢記全心全意為人民服務宗旨，使領導干部能夠自覺地以內心的道德力量抵制外在的不良誘惑，行使好手中的權力，并主動成為社會道德典范。二是民眾之德。社會是由人民個體組成的，只有不斷激發個人公德、個人美德，才能實現社會發展的和諧共生。實踐也證明，社會的發展，除了依靠法律約束和政府強力推動，更需要民眾自發的對美好的追求，自覺遵守和發揚道德規范，共同促進社會公平、社會友愛、團結協作，提高社會整體道德水平。三是政黨之德。執政黨作為執掌國家權力的政治團體，其特殊性決定了執政黨本身的道德水平對國家治理、社會發展、公民生活都有著關鍵性影響。因此，中國共產黨一直高度重視黨的自身建設，從提出全心全意為人民服務的宗旨，到“三個代表”重要思想的提出，再到全面從嚴治黨，都在不斷提升政黨之德。面對新時期的新挑戰，打鐵還需自身硬，應將以德治黨納入以德治國的范疇中，并最終統一到推進國家治理能力和治理體系現代化的目標下。

參考文獻

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[11]李建華.現代德治論：國家治理中的法治與德治關系[M].北京：北京大學出版社，2015：8.

基金項目：高國希教授主持國家社會科學基金重大項目“國家治理現代化進程中的依法治國與以德治國關系研究”（項目批準號：14ZDC005）的階段性成果

作者黃玲系復旦大學博士研究生，上海開放大學助理研究員;陸婷系復旦大學博士研究生

責任編輯：周奕韻