“金磚+”合作模式與中國對全球治理機制的創新

王明國

【關鍵詞】 金磚國家;“金磚+”;全球治理;國際機制;制度創新

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.003

“金磚+”合作模式是對金磚國家合作機制的重要制度創新，是中國推動全球治理制度建設的戰略性舉措，具有重要國際政治經濟內涵。2017年9月廈門金磚國家峰會期間，中國提出“金磚+”合作模式并對其進行了制度創新。通過舉辦新興市場國家與發展中國家對話會，與會各國圍繞“深化互利合作，促進共同發展”的主題，就“落實可持續發展議程”“建設廣泛的發展伙伴關系”進行了深入交流，共商發展合作大計，達成廣泛共識，為深化南南合作、落實2030年可持續發展議程注入強勁動力。2019年11月14日，國家主席習近平在出席巴西巴西利亞金磚國家領導人第十一次會晤時指出，“我們要在聯合國、二十國集團等框架內拓展‘金磚+合作。……以‘金磚+合作為平臺，加強同不同文明、不同國家的交流對話，讓金磚的朋友圈越來越大，伙伴網越來越廣。”“金磚+”合作模式的成功實踐標志著金磚國家與發展中國家建立了機制化的運作方式。這將大幅增強新興市場國家與發展中國家的凝聚力，推動金磚國家成為南南合作的典范，進而推動全球治理體系的深刻轉型。

“機制+”模式與全球治理轉型

當前，全球治理研究主要是對綜合性現象的理論考量或是對不同制度解決治理挑戰的經驗研究。在國際組織擴散的背景下，需要突破個體機制的局限，關注全球治理機制與不同行為體的互動。作為一種新型全球治理模式，“機制+”合作深化和拓展了機制互動、機制關聯等復雜領域，為新時期全球治理機制改革和全球治理轉型提供了新思路。

“機制+”治理模式是對機制互動、機制關聯的擴展。機制互動關注機制間的嵌套重疊，而機制關聯則把問題拓展到研究各具體機制之間的連接關系或機制的其他類型以及對應的基礎社會秩序，這有助于相關機制建立之后應對人類與機制相互作用及其造成的影響。[1]新形勢下，機制互動和機制關聯可繼續擴展到涵蓋范圍更廣的“機制+”模式，以便解釋更廣泛的全球治理現實。從內涵看，“機制+”可以分為“機制+機制”和“機制+國家”兩種簡單的類型，而機制互動、機制關聯僅包括“機制+機制”。從全球治理要素出發，不同治理主體間的互動，以國家和國際機制的互動與關聯最為引人矚目。

2017年金磚國家“中國年”期間，中國積極推動金磚國家合作機制的發展完善。其中，在廈門舉辦的新興市場國家與發展中國家對話會是中國對金磚國家機制建設的最重要的制度創新。與會國家埃及、幾內亞、墨西哥、塔吉克斯坦、泰國分別是中東、非洲、拉美、中亞和東亞 5個重要地區發展中國家的代表。圖為與會國家國旗迎風飄揚。

國際機制是全球治理的核心力量，是推動全球治理轉型的關鍵因素。當前，全球治理體系正處于深刻轉型之中，國際社會尤其需要新型治理機制。隨著國際組織數量的不斷增加，國際制度理論已經較多地分析和探討了機制之間融合程度的演變。但是，全球治理機制改革和新機制建設不僅涉及制度間的互動，還需要關注國際機制與同樣作為治理要素的國家間的關聯。與此同時，不少全球治理機制面臨著有效性與合法性不足等挑戰，還有些全球治理機制存在制度老化僵化的問題。

當前，金磚合作正處在第二個十年的關鍵發展階段。就金磚國家組織的機制化進程而言，“金磚+”作為一種新型的合作機制和治理模式，既涉及金磚國家與上海合作組織、二十國集團、歐亞經濟聯盟等國際組織的機制互動，更涉及金磚國家與其他發展中國家尤其是代表性區域國家的整體融合。在全球治理中地位不斷提升的金磚國家已成為其他發展中國家改善自身經濟科技狀況，謀求群體性崛起的重要倚重力量。在此背景下，傳統的全球治理機制無法全面涵蓋并把握“金磚+”治理模式的內涵及作用，特別是無法解釋金磚國家與區域、跨區域國家的內在聯系。因此，只有從“機制+”的視角出發，通過擴展機制聯系對象的類型和類別，才能全面分析“金磚+”合作模式對全球治理轉型及其制度建設的深刻影響。

“金磚+”合作模式的實踐路徑

根據機制關聯理論，“機制+”存在著“機制+跨區域成員國”“機制+區域成員國”“機制+跨區域國際組織”“機制+區域國際組織”四種可能的實踐路徑，其中“機制+跨區域國際組織”和“機制+區域國際組織”屬于機制互動的范疇。

機制化建設是行動的結果。從實踐上看，“金磚+”合作模式是金磚國家長期實踐摸索的產物。“金磚+”的互惠合作模式在2013年3月南非德班金磚國家峰會期間就已開始成型。德班峰會是金磚國家峰會首次在非洲大陸舉行，當時為推動構建金磚國家與非洲國家的伙伴關系，首次舉行了金磚國家與非洲領導人對話會。這次對話會圍繞“金磚國家同非洲的伙伴關系”主題，共同探討如何實現開放合作、互利共贏，體現出雙方平等包容、共謀發展的政治意愿，傳遞出金磚國家愿與非洲國家在基礎設施領域加強合作、參與非洲跨國大項目建設、促進非洲互聯互通、挖掘非洲包容性增長和可持續發展潛力的積極信號。

2014年7月，在巴西福塔萊薩金磚國家峰會期間，金磚國家同阿根廷、墨西哥等拉美國家圍繞“包容性增長的可持續解決方案”主題展開對話，把金磚國家開放合作拓展到拉美國家。拉美最主要的兩個經濟體巴西和阿根廷均參與了對話會，擴大了金磚國家在拉美的政治經濟影響力。把金磚合作輻射到拉美國家有利于促進雙方的長遠發展，福塔萊薩峰會與拉美國家領導人對話會是德班峰會與非洲國家領導人對話會在不同地理區域的延續。

2015年7月，在俄羅斯烏法舉辦的第七屆金磚國家峰會期間，金磚國家舉辦了同歐亞經濟聯盟、上海合作組織成員國、觀察員國及受邀國領導人對話會。歐亞經濟聯盟與上海合作組織都是具有重要影響的區域合作組織。該對話會拓展了“金磚+”的治理模式，把金磚國家與外部世界的互惠合作延伸至歐亞大陸，有助于相關國家共同打造持久穩定的安全格局、互利共贏的發展格局、多維立體的互聯互通格局、開放包容的區域合作格局。

2016年10月，在印度果阿金磚國家峰會期間舉辦了金磚國家領導人同環孟加拉灣多領域經濟技術合作組織（BIMSTEC）成員國領導人對話會，該合作組織成員國包括孟加拉國、不丹、印度、緬甸、尼泊爾、斯里蘭卡和泰國。對話會深化了金磚國家同該組織成員國的友好關系，通過探討拓展金磚國家同該組織成員國經貿關系和投資合作的可能，為雙方攜手推進和平、發展、民主和繁榮提供了契機。本次對話會區域性顯著，議題聚焦解決區域國家共同關注的問題，反映了該地區的普遍關切。

2017年金磚國家“中國年”期間，中國積極推動金磚國家合作機制的發展完善。比如，中國成功舉辦金磚國家安全事務高級代表會議和金磚國家外長首次正式會晤，推動建立常駐紐約、日內瓦、維也納代表定期磋商機制，成立金磚新開發銀行非洲區域中心等。其中，在廈門舉辦的新興市場國家與發展中國家對話會是中國對金磚國家機制建設的最重要的制度創新。與會國家埃及、幾內亞、墨西哥、塔吉克斯坦、泰國分別是中東、非洲、拉美、中亞和東亞5個重要地區發展中國家的代表。廈門新興市場國家與發展中國家對話會通過建設更廣泛的發展伙伴關系，提升了金磚國家的國際影響力和制度性話語權，增強了金磚國家對外輻射力。總之，“金磚+”合作模式的轉變反映出在金磚機制轉型的關鍵時期，開啟金磚合作第二個“金色十年”是金磚五國和發展中國家的共同愿望。

2018年7月，在南非約翰內斯堡金磚國家峰會期間，舉行了金磚國家領導人同非洲國家以及新興市場國家和發展中國家領導人的第二次“金磚+”對話會。中國對“機制+”模式的創新得以延續和制度化。對話會受邀國包括20多個非洲和其他發展中國家，成員范圍進一步擴大。在此次對話會上，各國贊賞約翰內斯堡峰會繼續舉辦“金磚+”領導人對話會，稱贊這體現了金磚合作的包容性以及對對話會機制化和南南合作的支持。[2]

在2019年巴西利亞金磚峰會上，中國通過推動金磚國家領導人會晤與專門機制的聯系，賦予“金磚+”模式新內涵。習近平主席在金磚峰會期間除了出席金磚國家工商論壇閉幕式、領導人會晤閉門會議和公開會議外，還出席了金磚國家領導人同金磚國家工商理事會和新開發銀行對話會，推動建立國際發展融資新規則，增強金磚國家和其他發展中國家基礎設施和可持續發展項目籌資能力，顯示中國不斷夯實和創新“金磚+”模式的堅定立場。同時，俄方2020年將擔任金磚國家輪值主席，在中國的積極推動下，俄羅斯已經表示愿和中方密切配合，在下屆圣彼得堡峰會較大程度提升“金磚+”機制的規模，提升金磚國家合作機制影響力。[3]

此外，金磚國家合作機制與現有全球治理機制的互動同樣是機制關聯的重要方面。近年來，金磚國家與由發展中國家組成的七十七國集團、發展中五國以及東西方共同參與的二十國集團的合作與協調受到廣泛關注。特別是金磚國家均為二十國集團成員，在二十國集團峰會期間，金磚國家領導人通過舉行非正式會晤等方式，加強政策溝通，統一協調立場，推動二十國集團治理機制沿著正確軌道運行。比如，金磚國家領導人曾于二十國集團杭州峰會期間舉行會晤，就共同關心的全球政治、安全、經濟及全球治理等重要問題廣泛交換意見，致力于加強金磚國家之間的戰略伙伴關系。

廈門“金磚+”對話會之前，“金磚+區域成員國”和“金磚+區域國際組織”是“金磚+”互惠合作的主要實踐。具體而言，2013—2016年的金磚對話會總體上是區域性的，德班對話會和福塔萊薩對話會針對的主要是非洲和拉美國家，而烏法對話會和果阿對話會參與方主要是中亞和南亞的國際組織——歐亞經濟聯盟、上海合作組織和環孟加拉灣多領域經濟技術合作組織。聚焦地區性國家與區域性國際組織不能充分反映金磚機制作為全球性治理機制的目標定位，也與廣大發展中國家對金磚國家的期待存在落差。廈門新興市場國家與發展中國家對話會首次把不同地區的發展中國家代表納入對話會之中，使對話會真正成為金磚國家與發展中國家開放合作、互利共贏的有效平臺。中國對“金磚+”合作模式的制度創新，通過“機制+跨區域成員國”的實踐路徑，增強了新興市場國家與發展中國家的合作，夯實了金磚國家作為新興市場國家的集體身份認同，使得金磚國家真正成為具有全球影響的治理機制。

“金磚+”合作模式的主要特征

中國通過擴展地域范圍、遴選區域重要國家等方式，使廈門新興市場國家與發展中國家對話會涵蓋了有代表性的發展中國家。中國對“金磚+”合作模式的創新，能夠作為推進金磚國家進一步擴容的中間環節，有助于提升金磚國家的總體影響力，同時，“金磚+”合作模式可以成為金磚國家合作機制與“一帶一路”倡議制度建設的橋梁和紐帶。

首先，“金磚+”合作模式注重拓寬地域范圍，廈門新興市場國家與發展中國家對話會成員國首次覆蓋亞洲、美洲和非洲重要發展中國家。埃及、幾內亞、墨西哥、塔吉克斯坦、泰國均為有影響力的重要區域國家，在各自所在地區政治、經濟、社會等領域發揮著重要作用。不過，這些國家在全球治理中的話語權較弱，與其參與全球治理的意愿、能力和時機嚴重不匹配。通過“金磚+”合作模式，準確把握發展中國家的治理意愿和合理關切，不僅可以提升發展中國家參與全球治理的意愿，還可以增強其在全球治理中的制度性話語權和總體治理能力。因此，廈門峰會期間的對話會采用了“5+5”的方式共商發展大計，在落實可持續發展議程、加強南南合作、構建發展伙伴關系、完善全球經濟治理等方面形成廣泛共識，共同推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展。

其次，“金磚+”合作模式堅持靈活漸進，是推動金磚國家進一步擴容的中間環節。金磚機制對廣大發展中國家特別是部分新興國家產生了越來越重要的影響，引發金磚制度擴大化的關注。金磚國家的經貿發展和技術創新在發展中國家引起廣泛關注，不少發展中國家試圖借加入金磚國家組織促進投融資、爭取發展援助和推動技術更新。[4]2010年11月，南非提出希望加入金磚國家合作機制，并于2011年4月在中國三亞金磚國家峰會上正式加入。金磚國家合作機制的首次擴容反映出國際社會對金磚機制的關注度不斷增強，也是金磚國家制度性話語權不斷提升的重要表現。近年來，埃及、墨西哥等地區重要國家也有意加入金磚國家合作機制。2017年廈門新興市場國家和發展中國家對話會成員國大多表達出希望加入金磚國家合作機制的愿望。不過，金磚國家內部在擴容問題上存在爭論，個別金磚國家認為進一步擴容將增加政策協調的難度和政策議題的泛化，會影響金磚國家的內部凝聚力。因此，第二輪金磚國家擴容面臨著很大的不確定性。在此背景下，“金磚+”合作模式是金磚國家進一步擴容的重要準備和審慎選擇。

最后，“金磚+”合作模式秉持發展優先原則，致力于打造金磚國家合作機制與“一帶一路”倡議制度建設的橋梁和紐帶。習近平主席在廈門新興市場國家與發展中國家對話會上指出，發展是新興市場國家和發展中國家的第一要務，呼吁國際社會把發展置于宏觀政策協調的重要位置。[5]當前，“逆全球化”和民粹主義思潮暗流涌動，傳統和非傳統安全風險交織疊加，新興市場國家和發展中國家面臨著深化發展的迫切需要。經貿合作始終是金磚國家合作的基石，也是“一帶一路”倡議的優先發展方向。因此，中國對“金磚+”合作模式的豐富和創新是落實2030年可持續發展議程，推進世界和平與發展事業、推動構建人類命運共同體的重要創新舉措。金磚國家與廣大發展中國家在貿易投資、貨幣金融、互聯互通、可持續發展、創新和產業合作等領域有著廣泛的利益匯聚點，加強彼此宏觀政策與發展戰略對接，有助于發揮資源稟賦、技術、人力等方面的比較優勢，推動建設開放、包容、均衡的經濟全球化，促進全球經濟強勁、可持續、平衡和包容增長。

“金磚+”合作模式對全球治理制度建設的創新

一般而言，“金磚+”合作模式是金磚機制建設深入發展的客觀需要，是金磚國家增強自身在全球治理中制度性話語權的重要途徑，是中國推動全球治理機制改革、推進與“一帶一路”倡議進行戰略對接、構建新型國際關系的重要嘗試。

首先，“金磚+”合作模式是金磚機制建設深入發展的客觀需求。金磚國家是全球治理的積極推動者和重要引領者。當前，金磚機制面臨新的國際環境，金磚國家對自身機制建設的方向和具體舉措也存在爭論。金磚國家作為新興市場國家和發展中國家的代表，致力于反映南方世界的呼聲，推進南南合作。當前，部分金磚國家經濟持續低迷，“金磚褪色論”“金磚衰退論”“脆弱五國論”等唱衰金磚國家的言論甚囂塵上。為此，金磚國家需要正視自身問題，深化機制建設。正如習近平主席指出的，作為具有全球影響力的合作平臺，金磚合作的意義已超出五國范疇，承載著新興市場國家和發展中國家乃至整個國際社會的期望。推動“金磚+”合作模式是對金磚機制建設的創新，有助于擴大金磚合作的輻射和受益范圍，打造開放多元的發展伙伴網絡，讓更多新興市場國家和發展中國家參與到團結合作、互利共贏的事業中來。[6]“金磚+”合作模式的制度化舉措契合了金磚國家組織建設深入發展的客觀需求，是中國貢獻治理智慧和方案的重要戰略舉措。

其次，“金磚+”合作模式是增強金磚國家在全球治理中制度性話語權的重要途徑。制度性話語權反映了國際社會行為體在參與全球經濟治理中通過話語博弈對國際社會機構賴以存在的體系、規則、機制等產生的支配性影響，是把制度性權力轉換為國際影響力的重要路徑。[7]經過十多年的發展，金磚國家以領導人年度會晤為核心，建立了安全代表、外長、財長等十幾個部長級會晤機制，以及工商理事會、合作社論壇、智庫理事會、反恐工作組、信息通信技術工作組等多層次的合作機制。近年來，金磚國家面臨著推動全球治理轉型的壓力和挑戰，如何有效破解全球治理調整與轉型面臨的難題，是金磚國家制度化建設能否深入發展的關鍵。“金磚+”合作模式的成功實踐，增強了金磚國家在全球治理中的規則制定權、議題設置權和話語傳播權。比如，金磚國家與發展中國家十分關注國際貨幣基金組織等現有治理機制的改革進程，一道致力于推動國際貨幣基金組織完成第15輪份額總檢查，并推動落實世界銀行股權審議。金磚國家的倡議如能實現，將顯著改變現有全球治理制度的不合理狀況，推動開展全球深度治理。

再次，“金磚+”合作模式是中國推動全球治理制度改革的重要嘗試。當前，全球治理面臨著結構性轉型和治理赤字等方面的挑戰。在此背景下，作為世界第二大經濟體，中國通過建立亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金，舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇等舉措，在推動建立公正合理的國際秩序方面發揮著引領作用。中國和廣大發展中國家認為，全球治理應與時俱進，堅持共商共建共享原則，提升新興市場國家和發展中國家的代表性和發言權。[8]在金磚國家擴容短期無法實現的背景下，通過“金磚+”合作模式推動金磚合作平臺不斷延伸擴展，可以與“一帶一路”倡議進行有效戰略對接，從而為金磚國家合作開辟廣闊的發展空間。“金磚+”合作模式和“一帶一路”治理模式雖然屬于兩種不同的全球治理制度路徑，但二者的基本特征和主要目標是相同的。新興市場國家與發展中國家將形成合力，引導好經濟全球化走向，通過提供更多國際公共產品，推動建立更加均衡普惠的治理模式和規則，促進國際分工體系和全球價值鏈優化重組。在廈門新興市場國家與發展中國家對話會上，中國承諾在南南合作框架下向發展中國家提供5億美元援助和4萬個來華培訓名額，以實際行動踐行推動發展中國家共榮的莊嚴承諾。總之，“金磚+”合作模式的制度創新反映了中國積極推動金磚國家與發展中國家加強聯系、深化合作的態度，是推動全球治理制度改革的一種嘗試。

最后，“金磚+”合作模式是構建新型國際關系的重要體現。從全球治理體系變革的角度看，各國經濟實力對比與現有權力分配之間的鴻溝進一步拉大，西方主導的全球治理模式越來越難以為繼。十年來，金磚國家堅持機會平等、規則平等和權利平等，這是金磚國家發展壯大的根本原因。當前，中國致力于推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系。新型國際關系代表了中國對未來世界的理想與愿望，深刻體現了中國的責任與擔當，具有重要的理論意義和現實價值。其中，以政治互信、經濟互賴、文化交融、社會互動和安全支撐為重要手段打造全球伙伴關系網絡是新型國際關系的重要目標。[9]置身百年未有之大變局，面對治理赤字、信任赤字、和平赤字、發展赤字四大挑戰，中國倡導的“金磚+”合作模式通過增強金磚國家輻射范圍和影響力，為破解四大赤字難題指明了方向和路徑。“金磚+”合作模式的制度創新標志著金磚國家合作進入了新起點，同時也是新型國際關系建設的重要體現。

總之，在金磚國家進入第二個十年的關鍵時期，中國對“金磚+”合作模式的創新既是遵循五國各自和共同的歷史發展邏輯，又是從把握世界發展和國際格局演變兩個方面出發作出的重要制度選擇。作為全球治理的重要參與者、推動者，金磚國家秉持開放、包容、合作、共贏的金磚精神，貢獻“金磚智慧”，提出“金磚方案”。其中，關鍵是要加強溝通、化解分歧、循序漸進、逐步推進，推動構建利益共同體、行動共同體和命運共同體。為了打造“攜手前行的行動共同體”，金磚國家需要不斷深化自身的凝聚力，加強外圍對話，拓展“金磚+”合作模式，構建廣泛的伙伴關系和南南合作平臺，推動金磚國家合作機制穩步發展，進而全面提升金磚國家的整體合作水平。總之，新興市場國家和發展中國家代表著世界發展的未來，而中國首倡的“金磚+”合作模式將代表全球治理制度發展的一個新方向。