俄羅斯北極政策：“創新探索的邊疆”與“國家利益的前沿”

初冬梅

【關鍵詞】俄羅斯北極政策;北極國際合作;中俄北極合作

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.012

北極對人類的生存與發展具有重要意義。全球氣候變化和極地開發的科技進步，使北極備受國際社會關注。一些國家紛紛采取措施，加強在北極的存在。[1] 作為最大的北極國家，俄羅斯自沙俄時期就對北極開發持有濃厚的興趣。近十幾年來，俄羅斯聯邦政府穩步加大對北極地區的投入，俄羅斯總統普京強調“北極因素在俄羅斯經濟中的意義將不斷增加”。[2]目前，俄羅斯正在開啟“第二次北極開發的時代”，其北極政策也根據形勢變化作出了相應調整。開展北極合作已成為中俄務實合作的重要內容之一，深入分析俄羅斯的北極政策，對于新時期更好地開展中俄合作具有重要意義。

俄羅斯北極政策的基本邏輯

北極既是俄羅斯“創新探索的邊疆”，也是俄羅斯“國家戰略利益的前沿”。一方面，從歷史脈絡看，俄羅斯通過不斷開疆拓土形成了今天的國家版圖，比如開拓廣袤的西伯利亞地區、遠東地區、南部草原地區以及北極地區。[3] 同其他邊疆地區一樣，北極地區是俄羅斯進行創新與探索的試驗田，也是俄羅斯實現身份認同的政治象征。另一方面，俄屬北極地區是俄羅斯國家戰略利益的前沿。俄羅斯有大片領土位于北極圈以內，俄屬北極地區既是未來的能源基地，又是地緣戰略的要塞，俄羅斯需要通過增強在北極地區的存在來鞏固和擴大其國家利益范圍。因此，開疆拓土的歷史慣性和國家利益的現實需求，共同構成了俄羅斯北極政策的邏輯出發點。

近十余年來，俄羅斯一共通過了三份關于北極政策的基礎性文件，即2008年以俄總統令形式批準的《2020年及未來俄羅斯國家北極政策原則及遠景規劃》、2013年俄總統批準的《2020年俄聯邦北極地區發展及保障國家安全戰略》以及2014年以俄羅斯聯邦政府令形式批準的《2020年俄聯邦北極地區經濟社會發展綱要》。其中，第一份文件確定了俄羅斯發展極地經濟和提高其地緣政治影響力的指導原則，第二份文件明確了俄羅斯在北極地區社會經濟和國防的優先發展方向，最后一份文件則闡述了俄羅斯推動北極地區經濟社會發展的具體舉措。這三份文件從三個層面闡述了俄屬北極地區的“邊疆”屬性。[4]

2019年4月9日，俄羅斯總統普京在圣彼得堡舉行的第五屆“北極-對話區域”國際北極論壇上表示，俄羅斯近年來在北極地區的投資占政府總投資額的10%以上，北極地區的經濟意義愈加重要。俄政府正在制訂和落實促進俄北極地區發展的多項規劃，涉及基礎設施建設、北極航道運輸、能源開發等。圖為當日普京在會議上發表講話。

“邊疆”與“前沿”的雙重屬性決定了俄羅斯北極政策的變與不變。追求拓展疆土和國家利益是俄羅斯自沙皇俄國時期一直致力于開發北極地區的重要邏輯依據。在不同的歷史時期，受制于國家實力和國際環境的影響，俄羅斯對北極開發的投入力度不同，開發方式存在差異，但不變的是開發的決心。通過經濟開發、軍事投入、科學考察等手段，俄羅斯不斷夯實在北極地區的存在。根據新形勢新變化，俄羅斯政府的北極政策也在進行相應的調整。

一方面，從沖突與合作的維度看，俄羅斯在重視自身安全利益的同時，也積極呼吁加強國際合作。蘇聯解體后，俄羅斯失去了波羅的海和黑海沿岸的大部分地區以及在盟國部署的軍事基地。北方艦隊成為俄羅斯海軍的關鍵力量，北極地區成為俄羅斯外交戰略的一個重點方向。[5] 冷戰結束后，北極的軍事意義雖已大幅度下降，但其仍是美國從海域和空域進入俄羅斯戰略勢力范圍的潛在通道，因此俄羅斯對北極地區尤為重視。普京執政以來，俄羅斯有條不紊地加強在北極地區的軍事存在，強化對北極的實際控制。

鑒于巨大的資源儲備和可能提高的通航能力，北極的經濟價值不斷提高。然而，在缺少先進能源開發技術和資金的條件下，俄羅斯難以獨自對北極地區能源進行全面開發，[6]因此俄羅斯在外交政策中日益強調北極地區國際合作的重要性，尤其強調加強同美國和歐洲保持協作，[7]以釋放北極地區的經濟潛力。目前，俄羅斯與美國、加拿大、丹麥、挪威、芬蘭、瑞典和冰島等在北極地區都進行了有效合作。鑒于其中多數國家是北約成員國，因此俄羅斯的北極政策也越來越淡化軍事色彩。2008年以來，俄羅斯媒體開始更多地把北極描繪為國際合作之地，而非沖突之源。[8] 2011年以后，能源開發已經取代軍事防范，成為俄羅斯北極政策的主要關注點。[9]

烏克蘭危機以來，西方國家對俄羅斯實施經濟制裁，給北極地區合作項目帶來了負面影響。俄羅斯外交部2015年以來多次發表聲明，表示北極地區應是和平與合作之地，不應該被納入軍事議程。在2019年2月舉行的慕尼黑安全會議上，俄羅斯外長拉夫羅夫重申俄方依然希望繼續同北約國家在北極進行合作，希望北極地區合作不存在任何軍事成分。[10]普京也多次表示，俄羅斯將為北極理事會所有成員國以及其他國家在北極進行合作創造良好條件。[11]目前，在北極地區，俄羅斯與挪威、芬蘭保持著緊密合作，與丹麥、冰島和瑞典保持著良好合作關系，與美國、加拿大保持有限合作。

另一方面，俄羅斯對非地區國家參與北極事務的態度發生了變化。長期以來，俄羅斯支持鞏固北極國家的地區利益，謹慎對待擴大北極地區“朋友圈”的問題。[12] 俄羅斯起初反對給予中國、印度、日本、韓國、新加坡等域外國家北極理事會觀察員國地位。雖然后來中國等一些國家獲得了觀察員國地位，但俄羅斯提出觀察員國須首先尊重北極國家在該地區的主權與利益。此外，俄羅斯主張優先發展同北極國家的關系，強調非北極國家可以在北極國家制定的規則框架內參與北極事務。俄羅斯外長拉夫羅夫更是明確指出，北極國家對北極地區事務承擔特別的責任，但在保障北極可持續發展，特別是在解決跨區域性問題上，俄羅斯可以為域外國家提供參與北極事務的機會。[13]

但烏克蘭危機導致俄羅斯同其他北極國家的政治關系復雜化，俄羅斯同上述國家進行的商業合作項目受到經濟制裁的負面影響，尤其是俄屬北極地區的碳氫產業發展合作項目多數被擱置。[14]在此背景下，俄羅斯認識到，同非地區國家合作已成為更好的替代選項，[15]因此開始倡導同非北極國家建立更多平衡互利的合作關系。俄羅斯正在向非北極國家，尤其是中國、日本、韓國等亞洲國家尋求技術和資金支持，并在能源項目投資、科技合作和北方海路建設等方面，加大同非北極國家的合作力度。[16]

俄羅斯北極政策調整的著力點

北極地區豐富的自然資源和獨特的地理位置，有助于提高俄羅斯的全球經濟地位，鞏固地緣政治影響力。一方面，由于全球能源需求旺盛，近海油氣資源的重要性日益凸顯。對俄羅斯而言，傳統油氣產地產量逐年下降，其碳氫生產中心逐步向北方遷移。俄羅斯若想維持當前的石油生產水平并提高天然氣產能，勢必要加大對北極油氣資源的開發力度。俄屬北極地區被俄羅斯視為未來經濟增長極和提高地緣政治影響力的源泉?！?020年俄聯邦北極地區發展及保障國家安全戰略》提出，2020年要把北極建設成最重要的自然資源戰略基地，使之成為俄羅斯經濟增長的重要推動力。[17]另一方面，受全球氣候變暖影響，北方海路貨運量大幅上升。2018年，北方海路的貨運量達到2020萬噸，[18]其釋放出的巨大商業潛力成為俄羅斯開發北極的另一推動力。

除能源和北方海路外，俄屬北極地區的經濟支柱還包括旅游業和運輸物流業。為發展旅游業，2009年俄羅斯聯邦政府在“新地”群島北部建立了“俄羅斯北極”國際公園，并于2016年將聯邦儲備土地“弗朗茲·約瑟夫地”劃入該公園。2019年4月2日，俄羅斯國家杜馬一讀即通過法案，允許外國游客在北極和遠東部分港口登陸，以參觀弗蘭格爾島國家保護區等名勝遺跡。俄羅斯經濟發展部副部長謝爾蓋·卡爾金稱，這項法案能夠讓俄屬北極地區的客流量翻番。[19] 為了促進旅游業的發展，俄羅斯核動力破冰船“勝利50年”號實現了夏季每日10—20次的巡游通航。在運輸和物流方面，亞馬爾液化氣工程、薩貝塔港、摩爾曼斯克港“北緯通道”鐵路建設等項目被確定為俄羅斯國家戰略基礎設施項目。[20]此外，漁業、林業、采礦業和馴鹿肉制品出口也是俄屬北極地區的重要產業。

當前，俄羅斯聯邦政府提出遠東地區和北極地區聯動發展的想法。2019年初，俄羅斯遠東發展部更名為遠東與北極發展部，負責遠東地區和北極地區的綜合發展。到2020年，關于北極的上述三份基礎性政策文件即將到期，遠東與北極發展部負責起草《2035年俄屬北極地區和遠東地區的發展戰略》。[21] 在制定該發展戰略的過程中，俄羅斯聯邦政府成立了由500名專家組成的“北極發展項目辦公室”，并建立了“北極—2035”數字平臺，讓社會各界通過互聯網對俄羅斯的新北極政策提出建議。從俄羅斯聯邦政府出臺的一系列舉措來看，俄羅斯新北極政策的著力點包括吸引投資、保護環境、關注民生以及發展基礎設施等方面。

第一， 《2035年俄屬北極地區和遠東地區的發展戰略》是投資友好型發展戰略。[22] 2019年4月，俄羅斯總統普京在第五屆國際北極論壇上表示，2035年俄羅斯北極發展戰略將整合國家各類相關規劃綱要、國家項目、基礎設施企業投資計劃以及北極地區和城市發展綱要，聯邦政府要加快制定北極投資優惠政策法律;啟動更多新項目，并運用各種投資支持工具，包括已經在遠東地區成功采用的政策工具;在稅率方面，降低礦產開采稅稅率，簡化增值稅退稅申報手續，簡化土地利用手續，為投資項目落地提供便利條件。俄羅斯聯邦政府還將加大力度投資北方海路，提高海路服務質量，降低企業運輸成本。

第二， 在保障北極地區經濟發展和環境保護之間尋求平衡。[23] 俄羅斯遠東及北極發展部副部長亞歷山大·克魯特科夫稱，氣候變化導致俄羅斯每年損失23億美元，對俄羅斯廣大凍土地區產生了嚴重負面影響，特別是對俄羅斯礦業和油氣公司的威脅更大。因此，俄羅斯北極戰略將更加關注氣候變化，尤其要考慮對永久凍土的保護問題。普京總統也表示，“俄羅斯的目標是保障北極的可持續發展，包括建立現代基礎設施，實現工業化發展和自由開發;同時上述建設要與保護北極生物多樣性和脆弱的北極生態系統相協調，各種北極建設項目將采用最現代的生態保護標準”。[24]俄羅斯還在國際層面推動發展所有領域的自然保護技術，并將其作為2021年擔任北極理事會主席國的優先方針之一。

第三，更多關注北極當地的民生福祉。俄羅斯將提高北極地區居民的生活質量作為開發北極地區的首要任務之一。俄羅斯聯邦政府副主席尤里·特魯特涅夫表示，俄羅斯北極戰略的基礎是讓生活在廣袤北極地區的240萬俄羅斯聯邦公民享有正常的生活和工作條件，享受高質量的教育和有尊嚴的醫療服務。普京總統也指出，北極地區居民的生活質量應不低于國家平均水平。這一標準不僅要在俄羅斯新的北極發展戰略中提出，也要作為俄羅斯所有聯邦部門和地區政府的工作指南。同時，新北極戰略還將照顧到北極地區居民，尤其是土著居民的相關特殊需求。[25]

第四，重點發展交通和其他支柱性基礎設施。“北緯通道”建設項目已被俄羅斯聯邦政府列入重點項目清單，修建該線路有助于大幅提高烏拉爾和亞馬爾地區自然資源的開發效率，并對未來開發克拉斯諾亞爾斯克邊疆區的自然資源打下重要基礎。同時，俄羅斯聯邦政府將繼續建設包括北方海路在內的全球交通走廊。普京總統在2018年度國情咨文中提出，北極地區的發展目標是大幅增加貨運量，北方海路到2024年時，其貨運吞吐能力要提高到8000萬噸。目前，俄羅斯迫切希望就港口建設項目開展國際合作，特別是摩爾曼斯克交通樞紐和彼得羅帕夫洛夫斯克—堪察加斯克港口的基礎設施建設項目、北極海岸現代化建設項目，以及對河海聯運的可能性進行研究論證的項目。

俄羅斯北極政策的前景展望

俄羅斯北極政策雖然不斷調整，但其緊緊圍繞著既定戰略目標，即肩負著俄羅斯民族振興的歷史使命，[26]旨在促進國內經濟發展，并為俄羅斯發展創造良好的國際環境。然而，在俄羅斯國內整體經濟形勢不佳、面臨的國際環境依然嚴峻的背景下，俄羅斯新北極政策短期內恐難達到預期效果。總體而言，俄羅斯推進新北極政策具備一定的有利條件，但也面臨著諸多挑戰。

從國內層面看，為落實北極政策，俄羅斯專門成立了相關機構，負責具體協調并落實北極戰略。2015年，俄羅斯成立了北極發展國家委員會，負責在俄羅斯國家權力機關之間就北極事務進行統籌協調;2019年2月，俄羅斯將俄羅斯遠東發展部更名為俄羅斯遠東與北極發展部。在落實新北極政策方面，俄羅斯還具有相對完善的法律制度、包括軍工產業在內的較強的產業基礎、先進的科考技術以及人力資源優勢等有利條件。從國際層面看，國際能源供需格局的變化，以及亞洲國家對俄羅斯北極能源項目的熱忱，是俄羅斯北極開發的有利外部條件。作為北極理事會成員國，俄羅斯享有參與制定北極開發“游戲規則”的天然權力。推動國際合作，通過共同開發的方式，把北極地區的資源和航運潛力轉化為現實經濟利益，[27]是俄羅斯北極開發的重要路徑。正如卡耐基莫斯科中心主任德米特里·特列寧所言，北極及遠東西伯利亞地區吸引的國際伙伴越多，俄羅斯在北部和東部兩翼國家中的地位越穩固。[28] 在北極順利開展國際合作有助于俄羅斯打開外交新局面。

俄羅斯新北極政策也面臨不少挑戰。在國內層面，俄羅斯的邊疆地區長期以來都是俄羅斯經濟社會發展的滯后邊緣地區，并且俄羅斯缺少成功開發邊疆地區的實踐經驗，北極地區發展更是缺少傳統經濟學中實現經濟增長的必要條件。如何尋找新的發展理念和生產技術，讓邊疆地區不再是經濟邊緣地帶，是俄羅斯亟需解決的問題。此外，北極地區生態環境脆弱、氣候惡劣、基礎設施落后等也是北極開發的不利因素，尤其是極地科技的發展水平不足制約著俄羅斯對北極開發的能力。

在區域層面，領土糾紛限制了北極國際合作的開展。俄羅斯與美國、加拿大、挪威等北極國家在北極大陸架管轄權的申索問題上沖突不斷，俄羅斯宣稱的北方海路管轄權也在國際社會引發廣泛爭議。[29]此外，俄羅斯對與非北極地區國家的北極合作始終存有防范之心，擔心域外國家加大在北極地區的存在或對俄羅斯的國家利益構成挑戰;而日本、韓國等提出，希望重新確定北極的法律地位、使之更加開放并最終實現北極地區的國際化，這一立場顯然與俄羅斯并不一致。因此，俄羅斯在歡迎與非北極國家開展國際合作的同時，仍采取謹慎防范態度。

在全球層面，俄羅斯面臨的國際環境依然嚴峻。受烏克蘭危機影響，俄羅斯至今仍遭受以美國為首的西方國家的經濟制裁。在此背景下，俄羅斯經濟發展乏力，國內產業升級和極地開發技術尚未取得突破性進展，歐美等國更是在極力封鎖俄羅斯近海油氣開發的技術和資金來源。缺少充足的資金和先進技術支持，大大阻礙了俄羅斯開發北極地區。面對艱難的國際環境，俄羅斯勢必投入更多的外交資源來應對，這也極大地限制了其對北極開發的資源投入。

綜上所述，俄羅斯緊緊圍繞著“振興俄羅斯”這一根本任務，不斷調整自身的北極開發戰略。當前，俄羅斯北極政策的調整方向正朝著有利于中俄北極合作的方向發展。中國提出的共建“冰上絲綢之路”離不開俄羅斯的支持，俄羅斯也愿意同域外國家進行合作，尤其是利用中國的資金和技術優勢，緩解西方經濟制裁所造成的自身經濟困境。鑒于俄羅斯北極政策的歷史邏輯和現實關注，中國在與俄羅斯開展北極合作時，需要在尊重俄屬北極地區主權的前提下，更多地關照當地的經濟社會發展和環境保護，切實加強頂層設計，不斷夯實中俄關于北極地區可持續發展的合作基礎。

【本文是國家社科基金一般項目“中俄北極可持續發展合作研究”（項目批準號：19BGJ059）的階段性成果】

（責任編輯：蘇童）

[1] 李建民：《淺析中俄北極合作：框架背景、利益、政策與機遇》，載《歐亞研究》，2019年第4期，第1-20頁。

[2] Владимир Путин принял участие в пленарном заседании V?Международного арктического форума ?Арктика – территория диалога?， http：//www.kremlin.ru/events/president/news/60250.

[3] Ключевский В. О. Курс русской истории. Лекция 2.

[4]Замятина Н. Ю.，Пилясов А. Н.， Российская Арктика： К новому пониманию процессов освоения. М： ЛЕНАНД， 2019. –с. 313-319.

[5] Чилингаров А.Н.， Кокорев Е.М. Размышления о российском Севере. М.： Янус-К， 1997.

[6] Басильев А.В. Ситуация в Арктике и основные направления международного сотрудничества в регионе / Арктический регион： проблемы международного сотрудничества. Хрестоматия в 3 томах， 2013 г.， Т.1 с. 14-24.

[7] https：//carnegie.ru/2019/02/11/ru-pub-78328.

[8] 同[7]。

[9] Elana Wilson Rowe， Climate science， Russian politics， and the framing of climate change. Wiley Interdisciplinary Reviews： Climate Change， 2013， 4（5）：457-465; Gritsenko D， Vodka on ice？ Unveiling Russian media perceptions of the Arctic. Energy Research & Social Science， 2016， 16：8-12.

[10] Сергей Лавров： Выступление и ответы на вопросы на Мюнхенской конференции， http：//svop.ru/main/28626/.

[11] Владимир Путин принял участие в пленарном заседании V?Международного арктического форума ?Арктика – территория диалога?， http：//www.kremlin.ru/events/president/news/60250.

[12] Вяхирева Н. Е. Российский и канадский подход к внерегиональным акторам в Арктике， ?https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/rossiyskiy-i-kanadskiy-podkhod-k-vneregionalnym-aktoram-v-arktike/？sphrase_id=31682269.

[13] Сергей Лавров： Международное сотрудничество в интересах процветания Арктикию 27 янв， http：//svop.ru/main/18740/.

[14] Russias Far North： the contested energy frontier， Edited by veli-pekka tynkkynen， shinichiro tabata， Daria Gritsenko and Masanori Goto.Routledge， 2018. p.3.

[15] 同[14]。

[16] Конышев В.Н.， Сергунин А.А. Арктический регион： вопросы международного сотрудничества. Учебно-методические материалы， No?1， 2015. p71 .

[17] 同[13]， pp.191-206。

[18] Российские вледения в Арктике. История и проблемы международно-правового статуса， https：//tass.ru/info/6312329.

[19] 同[18]。

[20] Владимир Путин принял участие в пленарном заседании V?Международного арктического форума ？Арктика ？ территория диалога？， http：//www.kremlin.ru/events/president/news/60250.

[21] Илья Степанов， Арктика и Дальний Восток—вместе. Всерьез и надолго？ ， https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/columns/arcticpolicy/arktika-i-dalniy-vostok-vmeste-vserez-i-nadolgo/？sphrase_id=31754217.

[22] Путин： новая стратегия развития российской Арктики до 2035 года будет принята в этом году. https：//tass.ru/ekonomika/6312429.

[23] 同[22]。

[24] Арктика—2035. Стратегия развития. https：//arctic2035.ru/experts/.

[25] В Совете Федерации обсудили ?Стратегию развития Арктическо заны России до 2035 года?， https：//vesti-yamal.ru/ru/vesti_arktiki/v_sovete_federacii_obsudili_strategiyu_razvitiya_arkticheskoi_zony_rossii_do_2035_goda.

[26] 肖洋：《安全與發展：俄羅斯北極戰略再定位》，載《當代世界》，2019年第9期，第44-48頁。

[27] 同[26]。

[28] Дмитрий Тренин， Контурная карта российской геополитики： возможная стратегия Москвы в Большой Евразии， https：//carnegie.ru/2019/02/11/ru-pub-78328.

[29] 叢曉男：《俄羅斯北方海航道發展戰略演進：從單邊管控到國際合作》，載《歐亞經濟》，2019年第4期，第44-59頁。