全球治理新態勢下的金磚國家政治安全合作

王友明

【關鍵詞】金磚機制;政治安全合作;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.001

近年來，全球化和全球治理格局遭遇系統性震蕩，傳統安全和非傳統安全疊加發酵，熱點、難點問題交替升溫。在此背景下，金磚國家加強政治安全合作、完善全球治理體系恰逢其時，其面臨的挑戰也前所未有。金磚國家政治安全合作需要妥善處理內外矛盾、創新思路，協力將金磚國家合作機制打造成以峰會為引領，以政治安全合作、經濟合作、人文交流為支撐的立體合作構架。

金磚國家政治安全合作的進程及意義

經濟要素是金磚國家之所以成為“金磚”的首要因素。金磚國家合作機制成員國均是地區經濟發展的領頭羊。針對上述國家經濟快速發展而持續崛起的態勢，高盛經濟學家吉姆·奧尼爾提出由幾個新興大國組合而成“金磚國家”。這一理念從提出到實踐再到機制化，使得金磚國家經濟合作成為國際社會的主要關注點。

不過，金磚理念提出伊始就已超出經濟范疇，因為其成員國不僅是新興經濟體，而且是在地緣政治甚至國際政治中具有重要影響力的國際行為體。它們既是經濟發展的“火車頭”，更是地緣政治和國際政治中的“大塊頭”，其綜合國力和政治影響力在地緣政治中往往具有風向標的作用。換句話說，如果某國僅僅是經濟快速發展，而未具備資源稟賦優良、幅員遼闊、政治安全影響力大等綜合要素，則不太可能被納入金磚國家行列。

因此，緣起于經濟合作的金磚機制建設一開始就將政治安全合作納入議程，并在2009年6月金磚國家領導人首次會晤聲明中發出了金磚政治安全合作的聲音，提出“金磚國家致力于推動多邊外交，支持聯合國在應對全球性威脅和挑戰方面發揮中心作用;支持在國際法治、平等合作、互相尊重、由各國協調行動和集體決策的基礎上，建立一個更加民主和公正的多極世界”。[1]這是金磚國家首次發出不同于西方大國用單邊主義和強權政治解決國際熱點難點問題的聲音和主張，表明以金磚國家為代表的新興大國沒有拘泥于經濟合作框架，既未屈從西方強權政治和霸權主義的舊安全觀，也未附和西方某些大國所謂“單級平衡”的政治安全觀，而是協調一致提出了國際政治新安全觀。在2019年11月13—14日舉行的金磚國家領導人第十一次會晤期間，金磚國家領導人再次重申了這一新安全觀的核心要義，即一方面主張通過政治和外交手段和平解決國際爭端，闡明了“反對外來干涉，致力于通過對話解決爭端”的立場;另一方面堅持以多邊主義為原則解決國際問題，主張“國際上的事大家商量著辦，而不應該由一個國家或少數國家說了算”。[2]新安全觀展示了金磚國家力圖在國際政治安全決策體系中發揮公平正義作用的決心和意志，金磚國家政治安全合作就是為建立新型國際關系而進行的有益探索和努力。

習近平主席在出席2019年金磚國家領導人第十一次會晤時，主張“金磚國家建設性參與地緣政治熱點”，得到與會國家領導人的積極響應。圖為2019年11月14日，習近平主席在金磚國家領導人第十一次會晤發表題為《攜手努力共譜合作新篇章》的重要講話。（圖片來源：新華社）

在歷屆峰會上，金磚國家領導人均就事關國際和平與安全的問題加強溝通與協調，不但多次重申以聯合國為核心、國際法為基礎、多邊主義為原則的國際政治安全的總方針，而且每次峰會都會就具體的國際熱點和難點問題發出“金磚聲音”。如2017年9月《金磚國家領導人廈門宣言》指出，解決敘利亞問題“唯一出路是推進‘敘人主導、敘人所有的包容性政治進程”;針對巴以沖突僵局難破，金磚領導人一致認為，“應在聯合國相關決議、馬德里原則、‘阿拉伯和平倡議以及此前雙方達成的協議基礎上，通過談判實現巴以沖突的公正、持久和全面解決”。[3]針對美國單方面退出《伊朗核問題全面協議》，2018年7月《金磚國家領導人第十次會晤約翰內斯堡宣言》明確指出，“所有各方應全面履行義務，確保其得到全面、有效執行，促進國際和地區和平與安全”。[4]在《金磚國家領導人第十一次會晤巴西利亞宣言》中，金磚國家領導人則對海灣地區危機持續升級以及某些國家采取的單方面行動深表關切。[5]

針對全球治理中非傳統安全問題日益凸顯的形勢，金磚國家安全合作突破傳統安全框架，通過金磚國家領導人深入交流意見、協調立場，攜手應對非傳統安全挑戰，在反恐、氣候變化、網絡安全、糧食安全、疾病防控、能源安全等領域提出新主張。無論是理念的提出還是相關實踐都走在了全球治理的前沿，如針對恐怖主義在全球發展的新態勢，金磚國家領導人提出建立“全球反恐聯盟”的主張，呼吁聯合國大會加快達成并通過《全面反恐公約》，建議各國必須在本土切斷恐怖主義網絡融資渠道，堅決打擊恐怖主義濫用新媒體進行蠱惑、招募成員等極端行為。[6]這些主張得到了國際社會的廣泛認可與支持，“金磚國家發聲，世界都會傾聽”的效應開始顯現。

值得一提的是，為了將金磚政治安全合作推向常態化和機制化，并就重大國際安全問題及時對表、協調立場，在金磚國家領導人提議下，金磚國家成立了兩個具有代表性的合作機制：金磚國家安全事務高級代表會晤機制（簡稱“安代會”）和金磚國家外長會晤機制。這兩個機制，特別是作為金磚國家政治安全合作戰略性平臺的安代會，對金磚國家加強政策溝通、增進政治互信、提升國際影響力發揮了重要作用。截至2019年，安代會已舉辦了9次會議，有效地維護了成員國的安全和發展利益，也在世界和平與發展的進程中打上了“金磚烙印”。此外，新近成立的金磚國家反恐工作組和金磚國家網絡安全工作組也為成員國政治安全的機制性合作提供了新抓手。

金磚國家加強政治安全合作，不僅是廣大發展中國家建立公平合理國際秩序和維護國際安全穩定的需要，也是為自身融入全球產業鏈和加強經濟合作保駕護航的客觀需要。金磚成員國均深度融入全球化進程之中，各國資源能源進出口、資金流通、人員往來均呈現快速增長的態勢，經濟發展的對外依存度也隨之攀升。例如，印度工業化發展迅速，石油對外依存度高達80%;巴西轉向出口導向戰略，其對外貿易依存度居高不下;中國自改革開放以來，全方位地融入全球產業鏈和價值鏈，金磚國家與世界各國已經形成相互依存、深度融合、難以脫鉤的利益共同體。新興經濟體的崛起既得益于自身的開放戰略，也得益于現行的國際多邊自由貿易環境。金磚成員國深知發展與安全相輔相成、不可割裂，一國的可持續發展離不開一個穩定而和平的國際環境，任何國家都無法在一個動蕩不寧的世界里獨善其身或一花獨放;無論是傳統安全還是非傳統安全都與自身發展息息相關，不能袖手旁觀。金磚國家有義務也有能力攜手加強政治安全合作，既為自身經濟發展打造良好的外部環境，也為世界的和平發展與繁榮貢獻金磚力量和金磚智慧。

全球治理新態勢與金磚國家政治安全合作新訴求

當前全球化和全球治理遭遇冷戰結束以來最大的變局和最劇烈的震蕩，最主要的誘發因素是美國總統特朗普將美國經濟放緩、中產階級失意等國內矛盾歸罪于全球化，還污蔑以中國為代表的新興經濟體依靠“剝削”美國起家，在全球化中“占盡了美國的便宜”。特朗普由此決意改變既有秩序和規則，高舉“美國優先”的大棒，高調退出應對氣候變化的《巴黎協定》、解決伊朗核危機的《伊朗核問題全面協議》以及《中導條約》等國際條約，導致國際安全風險激增，劇烈攪動著整個國際體系和國際格局。在特朗普的影響下，世界范圍內保護主義、民粹主義明顯抬升。與“特朗普現象”相呼應，大洋彼岸的英國“脫歐”嚴重沖擊歐盟一體化，導致區域一體化進程羈絆不斷。

在“逆全球化”的沖擊下，國際體系和國際秩序面臨新一輪復雜調整和變動，全球治理呈現“失序”與“失衡”交織的新特征。所謂“失序”，是指舊有秩序已經失靈，新秩序尚未建立。多年主導國際格局的美國拋棄其所倡導的自由國際秩序，回歸保守主義和單邊主義;以中國為代表的金磚國家倡導維護以聯合國為核心、以多邊主義為原則的公平合理的國際秩序，但遭到美國等西方國家的遏制和打壓，新舊兩種勢力圍繞21世紀究竟建立何種國際秩序展開激烈較量和博弈。所謂“失衡”，是指全球治理的供給端與需求端出現失衡狀態，即在美國不斷“退群”且屢屢推卸責任的背景下，全球治理的供給嚴重不足，而全球治理的需求卻在傳統安全和非傳統安全挑戰下呈現出不斷上升的態勢。這種失衡特征最明顯的表現是，特朗普執政后的美國不再愿意承擔過多的全球治理責任，但也不愿看到以中國為代表的金磚國家成為全球治理的主導者，這種守成大國與新興大國的利益碰撞和秩序主導權之爭使得當前全球治理赤字嚴重，國際政治安全秩序遭遇前所未有的挑戰。

然而，“失序”與“失衡”的全球治理新態勢非但未減弱金磚國家政治安全合作的意愿，反而推升了成員國在壓力下抱團聯動加強合作的動力。面對美國解構國際秩序而導致的“失序”，金磚國家致力于建構新型國際關系以建立公平合理的國際新秩序，其動力源于金磚國家正在從國際安全體系的邊緣走向中心，不再甘受國際安全事務的決策權和國際制度性權力繼續由西方國家壟斷的局面，需要改變與金磚國家經濟體量不相稱的國際安全體系。面對美國“退群”和推卸責任而導致的全球治理供給與需求失衡的情況，金磚國家勇于擔當，致力于增加全球治理供給，這不僅是金磚國家自身發展的需要，也是金磚國家力圖在21世紀占據全球治理道義制高點的需要。當前，西方國家參與全球安全治理的意愿和能力不斷下降，反而是過去常被西方指責為“不擔當、不負責”的發展中國家正日益活躍在全球安全治理領域的前沿。在傳統安全領域，金磚國家積極斡旋、勸談促和，在地區熱點、難點問題上發聲、發力。金磚成員國利用聯合國安理會、聯合國大會等多邊舞臺，抵制單邊制裁議案，反對強權政治和“大棒政策”，力避地區爭端擴大化、戰爭化。在非傳統安全領域，金磚國家正在提供更多全球治理新動能，在反恐、維和、網絡安全、能源安全、氣候變化等領域作出更大貢獻。

金磚國家政治安全合作面臨的挑戰

在百年未有之大變局下，全球治理形勢錯綜復雜，金磚國家政治安全合作面臨的內外挑戰前所未有。外部環境更加險峻、內部利益時有碰撞、內外矛盾相互交織沖擊著金磚國家政治安全合作。

金磚國家政治安全合作面臨的外部挑戰包括兩個方面。一方面，西方國家聯手阻遏金磚國家合作勢頭。金磚國家政治安全合作卓有成效，但西方國家不甘心國際安全事務決策大權旁落，竭力延續其壟斷全球事務的地位，并不遺余力地唱衰和抹黑金磚國家合作，蓄意夸大金磚成員國之間的利益分歧。面對各種唱衰和質疑，金磚國家合作逆勢而上，尤其是在政治安全合作方面穩步發展，著力構建“后西方”時代的國際安全體系。對此，為了進一步遏制金磚國家合作日盛的態勢，西方國家改變策略，企圖一致對外，并綜合運用政治、經濟、外交等手段抗衡金磚國家合作，尤其是重拾“七國集團”與金磚國家合作機制唱對臺戲，力圖在國際舞臺上制造兩軍對壘的緊張氣氛。這就是“七國集團”非但沒有隨著美歐裂痕加深、西方經濟褪色而退出歷史舞臺，近年來反而加強互動、勢頭日勁的原因之一。

另一方面，西方國家采取“打拉結合”手段，意圖分化金磚國家合作。西方國家始終設法在金磚國家內部“打楔子”，尤其慣用“拉一方打一方”的手段，極力干擾金磚國家政治安全合作。如西方國家針對金磚國家政治體制和價值觀的差異性，打著支持所謂“民主國家”的旗號，拉攏印度，打壓中國;同時利用中印領土糾紛大做文章，蔑稱中國在印度洋沿線港口建設帶有明顯的軍事目的，旨在實施包圍印度的“珍珠鏈”戰略;美國還通過推行“印太戰略”，拉攏印度來反制中國提出的“一帶一路”倡議。巴西總統博索納羅上臺后，奉行積極的對美政策，為美西方分化金磚國家合作提供了新抓手。特朗普政府提升了與巴西的戰略伙伴關系地位，意圖將巴西發展成為美國的“非北約主要盟國”。國際輿論普遍認為，特朗普此舉將對金磚國家政治安全合作構成羈絆和潛在挑戰。

不可否認，金磚國家內部利益訴求不盡相同。在金磚國家政治安全合作進程中，利益融合與利益碰撞并存，而這些利益碰撞則基于彼此不同的政體國情，也源于各方對金磚國家合作機制的角色定位和既定目標存在差異。因此，金磚國家政治安全合作也面臨著一些內部挑戰。

第一， 關于成員國對于金磚國家合作機制是否具有政治抗衡的色彩存在不同認知。俄羅斯基于反制美西方對其戰略圍堵和拓展自身戰略空間的需求，希望金磚國家合作機制朝著政治聯盟的方向發展;印度雖與俄羅斯關系緊密，但拒絕金磚國家合作機制成為任何成員國實現一己私利的工具，反對賦予金磚國家合作機制濃厚的政治色彩;巴西無論是左翼還是右翼執政，都不愿金磚國家合作機制成為國際政治爭斗的工具。印、巴兩國甚至曾表示，如果金磚國家合作機制過度政治化，兩國不排除退出的可能。基于此，雖然金磚成員國雙邊之間的軍事安全合作不斷加深，但金磚國家政治安全合作向軍事領域拓展在短期內恐難有較大突破。

第二，關于部分成員國“入常”的爭論和齟齬不斷。金磚國家中印度、巴西和南非均有意成為聯合國安理會成員國，希望具備與中國和俄羅斯一樣“平等”參與國際事務的決策權，尤其是印、巴兩國多年來為此不懈努力，并與德國、日本組成入常的“四國集團”，但屢次受挫。金磚國家內部存有雜音，認為中國與日本的歷史恩怨和領土糾紛成為聯合國安理會改革的最大羈絆。但實際上，中國一直主張推動聯合國安理會進行合理而必要的改革，主張優先增加發展中國家的代表性。而美國雖然名義上支持印度等國入常，實則拒絕改變二戰后由其制定的國際安全決策體制，還別有用心地將中國推向前臺為其“背鍋”。在西方國家的引導下，印度、巴西等國的一些政要和學者并未認清聯合國安理會改革的實質與真相，造成金磚國家內部時有爭議。

第三，關于非傳統安全的理念和主張各異。金磚成員國在非傳統安全領域的合作不斷深入，但彼此之間理念和主張的差異也日漸顯現。如關于網絡主權和網絡安全方面，有的成員國主張網絡安全事關國家制度和發展權力，應屬一國主權范疇;有的成員國則主張保證公民網絡自由是人權和民主價值觀的必然前提，不能將其列入主權范疇而加以限制。又如關于氣候變化，有的成員國學者認為氣候變化事關全人類的生存和可持續發展，應將氣候變化置于發展之上;有的成員國學者則認為，不應以氣候變化和環境保護為由犧牲一國應有的發展權。博索納羅政府上臺后，巴西關于氣候變化的政策發生重要轉變，不僅宣布放棄申辦2019年聯合國氣候變化大會，而且在亞馬孫森林開發上的政策有所松動，引發了金磚國家和西方國家的普遍關注。

金磚國家政治安全合作的新思路

為建構不同于西方的盟國安全體系，建立金磚國家倡導的共同、綜合、合作、可持續的多邊安全架構，金磚國家政治安全合作需要開闊視野、創新思維，樹立新安全觀，設立新平臺，助推金磚國家機制建設進一步走深走實。

第一，正確處理金磚國家內部政治安全合作的利益糾葛。金磚國家利益訴求和戰略目標存在差異，金磚成員國在政治安全合作上難免出現利益碰撞，如果一味擱置分歧和爭端而不去化解和解決，那么隱患和風險將始終伴隨金磚國家合作，恐將造成嚴重后果。因此，金磚國家應該秉持積極開放的思維，傾聽不同主張，尊重成員國各自選擇的權利。針對印度、巴西在金磚國家合作中顧及美國的復雜心態，金磚國家合作機制不必強求成員國選邊站隊，可以讓成員國根據各自國家利益自主開展國際合作，這并不妨礙金磚國家代表廣大發展中國家為建立公正合理的國際新秩序而進行的政治安全合作。同樣，正因為有開放、包容、合作、共贏的“金磚精神”，中國和印度才有望借此加強戰略溝通，增進互信，妥善處理雙方的領土爭議，為維護地區安全乃至國際安全格局穩定作出貢獻。

第二，構建金磚國家政治安全合作相關機制。目前，金磚國家政治安全合作的規模和影響相對較小，可以參照金磚國家經濟合作機制，在金磚國家領導人會晤前夕或期間，召開金磚國家政治安全合作論壇，專門討論和交流如何應對全球治理中各種傳統和非傳統安全問題。論壇受邀人員可以成員國人員為主，并邀請具有全球和地區影響力的智庫研究機構和非政府組織共同研討，為國際安全形勢把脈，也為金磚國家政治安全合作積極建言獻策。

第三，設立金磚國家情報論壇，成立國際熱點問題工作小組。巴西官員和學者多年前就曾提出設立金磚國家情報論壇，交流各種安全情報信息，共享各種突發事件的應對經驗。金磚國家領導人峰會宣言曾提及此倡議，但至今尚未落實。這一提議符合當前國際安全形勢發展的新態勢，應及早實施，為金磚國家政治安全合作提供新平臺。習近平主席在出席2019年金磚國家領導人第十一次會晤時，主張“金磚國家建設性參與地緣政治熱點”，得到與會國家領導人的積極響應。金磚國家可在舉辦安代會的基礎上，成立應對國際安全熱點問題的專門小組，更好地落實安代會的相關精神。此舉既是金磚國家政治安全合作化虛為實的重要舉措，也是為金磚國家領導人會晤提供信息支撐和智力支持的必要環節。

[1] 《“金磚四國”領導人俄羅斯葉卡捷琳堡會晤聯合聲明》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t568224.shtml。

[2] 《習近平出席金磚國家領導人第十一次會晤并發表重要講話》，載《人民日報》，2019年11月15日。

[3] 《金磚國家領導人廈門宣言》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1489831.shtml。

[4] 《金磚國家領導人第十次會晤約翰內斯堡宣言》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1580647.shtml。

[5] 《金磚國家領導人第十一次會晤巴西利亞宣言》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1716040.shtml。

[6] 同[4]。