基于政府治理理念轉變下農民工公平制度的實現

虞新勝，韓 婷

(1.東華理工大學 馬克思主義學院，南昌 330013；2.撫州幼兒師范高等專科學校，江西 撫州 344000)

公平正義并不是抽象的，而是具體的，與時代緊密結合的價值。當前，我國進入社會主義發展新時代，國家已經擺脫了短缺經濟而進入了小康社會，公平正義更多地表現在社會資源的平等分享，政治權利的保障與社會管理的參與等方面，表現在人民日益增長的美好生活需要不斷得到滿足的方面。而政府作為公共服務的提供者、公共事務的管理者和社會秩序的維護者，更應適應新時代需求，進行職能轉換。然而，我國農民工在公共服務、公共管理方面仍然存在差距，如何讓農民工在城市獲得公平的資源，在城市有機會參與到公共管理之中，是建構農民工制度公平的重要內容。

一、政府治理理念的應然之維

社會公正是衡量社會全面進步的重要尺度，公平正義是中國特色社會主義的內在要求。社會主義公平正義不同于資本主義的公平正義。在社會主義社會，公平正義代表人民對美好生活的追求，代表人民能共享發展成果。十六屆三中全會黨中央就提出“科學發展觀”和“以人為本”思想，注重社會建設。新時代黨中央更加重視公平正義與社會建設，習近平總書記強調，“讓廣大人民群眾共享改革發展成果，是社會主義的本質要求，是社會主義制度優越性的集中體現，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現。”[1]35-36“我們將更加注重公平公正。我們將從人民最關心最直接最現實的利益出發，著力構建公平公正、共建共享的發展新機制，讓經濟發展更具包容性。”[1]37

黨的公正理念需要轉變為政府職責，落實為政府行動。2004年政府工作報告把“更加注重統籌兼顧，更加注重以人為本”“著力解決關系人民群眾切身利益的突出問題”作為主要任務，從此，實現社會公正成為我國政府的基本職責。政府應當把維護和實現社會公正當作主要任務和道義責任，努力做到在經濟持續增長的基礎上實現社會的全面進步。羅爾斯在《正義論》中就從社會合作體系出發，論證了社會正義的必要性，社會必須在有利于社會不利者處境改善時，才能算是正義。“任何人或團體除非以一種有利于最少受惠者的方式謀利，否則就不能獲得一種比他人更好的生活。”[2]70也就是說，每個人的福利都依靠著一個社會合作體系，沒有它，任何人都不可能有一個滿意的生活。每個人應在合理的條件下自愿合作，利益的劃分就應當照顧到那些處境較差的人。政府可以通過分配、稅收等方式，幫助社會不利者改善處境。

在社會主義社會，生產資料的公有制性質決定了公平正義還應包括人們有機會參與社會管理、分享社會發展成果的權利。“社會公正的內容絕不只是合理的財富分配，還包括公民的政治權利、社會地位、文化教育、司法待遇、社會救助、公共服務和社會福利等等。”[3]政府應為人們參與社會管理提供必要的渠道和條件，讓更多的人有機會參與到國家與社會管理中來，共同治理好國家與社會。為此，我國各級政府也積極調整職能，從經濟職能向社會職能轉變，不斷擴大人們享受公共服務與社會保障的范圍，拓展人們參與社會管理的渠道。社會保障的理論于20世紀80年代晚期才從西方傳入中國，并在20世紀90年代中后期逐漸進入政策實踐領域。1998年“公共服務”被國務院確立為政府的基本職能，并將城市職工的社會保障作為政府公共服務的重要內容之一。2004年提出“建立服務型政府”的目標，職工工傷保險覆蓋面迅速擴大，2006年國務院5號文件強調農民工應獲得社會保障保護，并要求2008年底，將危險行業(如采礦和建筑業等)的大部分農民工納入工傷保險之列，所有簽訂勞動合同的農民工納入醫療保險之中。習近平在黨的十九大報告中再次強調要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義”[4]。由此可知，轉變政府職能，完善公共服務，為越來越多的人提供更多的公共服務產品，實現社會公平正義，是黨和政府一直的追求。

隨著我國經濟的日趨發達，人民的需要也在發生變化，我國政府在治理改革中更加重視公共服務的質量，擴大公共服務的范圍，不斷擴大服務對象，提供更多的公共產品，推出許多改善公共服務的重要舉措。除了社會保障與福利外，在環境保護、義務教育、公共安全等方面，政府也不斷增加投入，增加公共服務支出，提供更多的社會服務，不斷滿足人們對美好生活的需要。[5]習近平指出：“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則，所以必須使發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩步前進。”[1]25

在為廣大人民群眾提供公共產品、增加公共服務的情況下，政府還不斷拓寬渠道，引導公眾參與公共事務管理，共同治理社會事務中來。2012年初，民政部就出臺《關于促進農民工融入城市社區的意見》，鼓勵農民工積極參與社區自治，維護好農民工合法權益，促進農民工與城市居民和睦相處，這一方面可以保障農民工政治權利的實現，能夠激發人們的積極性，主動參與到社會治理之中，不斷滿足他們提高社會地位的需求。另一方面，政府還可以提高效率，節省治理成本。一個服務型的政府，就是應該積極發揮各方面的力量，要為社會所有公眾提供方便、快捷、高效的服務。“公共服務供給的復雜性和需求的多樣性，要求政府、企業、公民和其他社會組織均參與到公共服務供給中來，各責任主體具有更多自主權和參與權，在追求利益最大化的前提下進行自主管理，在生產、維護、提供、使用和監管公共服務方面展開博弈，通過談判、協商等途徑，建立基于一致策略的合作模式。”[6]從而防止市場或政府單方面提供公共服務而導致“失靈”結局。

二、農民工群體：遷入地政府公共 服務與社會管理之實然分析

2000年以來，黨和政府越來越重視社會建設，越來越重視不同群體的獲得感。在理念上把公正和平等確定為社會主義核心價值觀中的內容，更加突現公平正義的價值；在戰略上將“效率優先，兼顧公平”逐步轉變為“公平優先”；在實踐上推出了許多調整收入分配的政策舉措，出臺了不少完善社會保障體系的政策；在社會治理方面也更加重視不同群體的參與熱情，發揮不同群體在社會治理中的作用。然而，農民工群體除了獲得維持自身生存的微薄工資外，社會保障、公共醫療、基本養老等公共服務仍與遷入地城市市民存在較大差距。農民工在為城市經濟發展做出重大貢獻、為城市建設做出豐功偉績的同時，卻沒有獲得公平的待遇，“蛋糕”分配不公平，質言之，就是公共服務不公平，公共產品分享不到位，公共管理的參與渠道不暢通等，具體表現在以下方面：

(一)公共服務方面，農民工就業服務、教育資源分享、社會養老保障等方面存在差距

農民工進城務工，最初目的就是要尋找一個穩定的工作，賺錢養家糊口。然而，在城市他們的就業機會并不公平，因為農民工在城市的工作往往被隔離于優質資源之外，職業流動難，崗位也受限制。農民工進城務工，多從事制造業、建筑業和家政服務業等崗位，這些領域的勞動強度大，工作環境差，從事的企業多處于產業鏈低端。多數農民工憑借年齡和體力的優勢而在職業上獲得優勢，但是一旦他們過了青春年齡或產業升級，他們的就業機會就會減少，就會面臨著下崗或裁員的威脅。謝勇對江蘇省農民工的就業服務調研中發現，農民工在獲取就業幫扶等公共服務方面仍然存在較大差距。[7]農民工文化普遍不高，技術技能也不強，他們在工作單位上很少有上升機會，也就缺乏職業升遷帶來的自我成就感。據李強對農民工的職業流動的調查，認為農民工從農村流入到城市，由從事農業為主轉變為以工業為主，初級職業流動都上升了，但他們再就業時，職業就難以上升。據調查發現，68.6%的農民工從事農業轉變為12.4%的人從事農業，農業向工業或其他產業轉移明顯，但他們再就業職業升遷的比例很小。[8]138他們一直處于水平轉移，而不是垂直上升。他們從一個企業跳到另一個企業，仍然處于底層崗位。由于職業培訓直接影響農民工的生存和發展機會，而參加技能培訓的農民工并不多。遷入地政府往往優先考慮本地下崗職工的職業技能培訓，而農民工的職業技能培訓并沒有納入他們的工作計劃之中或財政支持范圍之內。

公共服務方面，養老保障是農民工最為關切的問題之一。農民工社會保障不公平表現為“面臨同一樣的風險，卻接受不一樣的保障”。農民工大多從事辛苦甚至危險的工作，如高壓線安裝、建筑施工、油漆裝潢、垃圾清理、地下道清淤等，這些領域工作環境惡劣，勞動時間長，也易造成工傷。雖然近年來，我國農民工的社會保障制度也得到了重視，除了強制性較高的工傷保險外，醫療保險與城市市民也逐漸縮小差距，但養老保險、失業保險、最低生活保障等還存在較大差別。在金維剛、石秀印做的調查中，農民工參加養老人數占總數的50.5%，一直沒有參加養老保險的占27.7%。參加失業保險的人數比例只有24.5%，有47.1%的農民工表示“一直沒有參加”。甚至工傷保險也不能全部實行全覆蓋。仍有24.5%的農民工表示“一直沒有參加”，23.1%的農民工自己都“不清楚”。[9]238-247

教育資源的公平分享也是農民工最為關切的公共服務之一。教育公平是社會公平的基礎，由于教育資源有限，城市教育資源仍以“農業戶口”“非農業戶口”或“戶籍地”進行區分，由此衍生出農民工隨遷子女不能公平享受城市的教育資源。謝勇對江蘇省的農民工進行調研，發現農民工適齡初中子女中，有52.17%留守在老家讀書，還有4.35%的就讀于城市私立學校，離“以流入地為主，以公辦學校為主”之間存在一定的差距。[7]根據金維剛、石秀印等人的調查，在就讀中小學階段的適齡兒童中，有47%的農民工子女不能跟隨父母到城市讀書，16.2%的農民工子女在家鄉或離家鄉較近的城鎮上學，還有1.8%的農民工子女輟學，只有23.9%的農民工子女能夠隨同父母在城市中上小學。而在這些上學的孩子中，只有5.5%的農民工子女能夠在城鎮公辦學校上學并免交借讀費。[9]250雖然國家相繼頒布了《關于進一步做好流動人口子女義務教育工作的意見》等制度，但有的遷入地政府仍然找各種理由搪塞拖延，至今仍沒有得到很好的解決。[10]295

(二)公共管理方面，引導農民工參與社會管理渠道不多

農民工在城市的正當權益經常受到侵害，合法權益得不到相應保障，如在工廠權益保護方面，農民工每周很少有雙休日，也很少有節假日，每天工作時間不固定，當訂單多的時候還常常要加班加點。雖然農民工加班有加班費，但普遍較低。一旦訂單下降，農民工就要面臨解散或解雇的風險。在城市生活方面，隨著農民工在城市購房定居人數日漸增加，他們在城市中面臨著諸如與開發商、物業等新的矛盾與新的問題，在處理這些矛盾中，農民工往往處于弱勢地位。

農民工權益為什么屢受侵犯而無能為力？這與大多數農民工在非正規企業就業有關，更重要的是，他們沒有機會參與政策、制度的制定和社會管理。如在工廠中，政府一般對正式單位的職工利益進行規范和保障，而對非正規部門中農民工利益規范很少，這種對非正規部門的制度規范缺位導致農民工待遇不平等、收入不公平、勞動維權艱難的背后邏輯。不公平的制度規范可以修改，但這種不公平的制度規范是如何形成的？在制度制定過程中，有沒有農民工的參與，有沒有考慮到農民工的利益？這才是農民工利益缺乏保障的關鍵。體制外勞動力市場運作的邏輯要求政府不僅考慮雇主的用人決策和他們追求利潤的邏輯，還要考慮農民工的安全與利益需求，不能放任企業主為了追求高回報率或者出于短期利益，而隨意解雇或處罰工人、擅自調整或延長工作時間。當前，農民工能夠進入企業管理層的寥寥無幾，即便有資格參與工廠制度的制定，也只是作為一個“襯托”而不能真正為農民工群體代言。在工廠企業里，通常來說對企業享有重大決策權的職工代表大會也很難覓見農民工的身影。他們也不能享有應有的民主權利，即便能參加，也要另外登記，難以享受到與正式工人一樣的平等權利。而遷入地政府勞動保障部門只針對市民進行保護，而對于農民工的遭遇卻視而不見。[10]296在城市中，由于農民工遷入陌生的城市，與他人相互交往少，工作時間也不統一，因此很難形成合力維護自己的權利。當他們遇到開發商、物業等侵權情況，往往無法有效維護自己的合理權益。

農民工群體被排斥出政治決策或制度制定過程，這些人沒有聲音，沒有代表他們聲音的組織或團體，這與體制機制的整體設計缺乏有關。“強調權利平等和社會公正的一大要義是讓弱勢群體參與制定制度規則，并促使現有的規則趨于更合理、更公平。”[10]191“制度為什么會不公平呢？道理很簡單，因為政治體系的安排并不是總是給予每個人的需求同等的權重的。”[10]422在企業，農民工很少參加工會，他們無法伸張自己的權利。在社區，由于戶籍不在本地，社區也不愿意為農民工提供服務。有的進城農民工在城市居住長達十多年，但仍然扮演局外人的角色。由于他們不能參與制度的制定，他們在城市中的利益(住房、醫療、教育、水電煤氣等利益)也就不能得到很好的反映和照顧。由于農民工的社會保障、醫療保險等仍留在農村，城市與他們沒有很多關聯，他們在城市也沒有表達機會和渠道，一旦與他人發生糾紛，他們就容易采取極端手段解決，不利于城市穩定。“合法權利的貧困導致了機會的貧困，機會的貧困又導致了經濟的貧困。”[11]20農民工在遇到權益受損時，往往選擇“用腳投票”，這種最原始的解決方式帶來的是工作的頻繁變動，不利于農民工的長遠發展。

三、以社區為平臺，將城市化的農民工 納入城市公共服務和社會管理中

政府治理理念是政府行為的基點和依據。20世紀末，政府逐漸從經濟管理和企業決策領域中退出來，把生產經營權交還給企業，而把宏觀調控、社會管理和公共服務作為自己的主要職能，特別是新時代以來，社會管理、公共服務、生態治理等方面更加受到政府重視。如何讓農民工公平分享城市的發展成果，享受到平等的公共服務，有機會參與城市管理？從過去30年農民工遷移的歷史演變來看，老一代農民工逐漸退出勞動力市場，80后新生代農民成為主體，2017年國家統計局數據顯示，新生代農民工占到農民工總量的50.5%，開始超過了老一代農民工。[12]在主體發生變化的同時，農民工流動類型也發生了變化，即從個體往返式流動轉向在城市購房定居、舉家遷移。[13]如何讓城市化農民工能分享到城市公共服務，和市民一樣享受到公平的醫療服務、養老保險和公平的義務教育資源等？讓這些城市化農民工參與到社區治理中來，共同建設好城市家園？

(一)堅持頂層設計與綜合安排，分層次有步驟逐漸將新生代農民工納入基本服務中

20世紀末到21世紀初，我國實現政企分離，政府更多重視社會服務和公共管理，但是由于我國實行條塊管理，地方政府普遍存在優先考慮本地市民的公共服務，為本地市民提供優質的公共產品，而忽視遷入本地的農民工公共服務或公共產品。雖然目前遷入地政府已經改變單純以戶籍為依據進行管理與提供公共服務的做法，而改為以人口為依據進行管理與提供公共服務，但農民工仍然很難和市民一樣享受到同樣的待遇與公共服務，由此出現農民工問題處理的錯位、缺位等現象。加強監督，理順機制，提高統籌層次，仍是落實農民工分享公共服務的重要途徑。

“重視頂層設計，在中央設立專門的機構部門，主要負責政府購買公共服務的總體規劃、預算安排、監督管理、績效評價等，這既是政府作為購買主體的職能體現，也是避免公共利益消解、公平正義缺失、政府責任侵蝕等公共風險發生的重要保障。”[7]

誠然，由于目前我國生產力水平不高，社會財富還不是很豐富，遷入地政府財政有限，這也決定了不能“一刀切”和不能“一步到位”做到公共服務的一致化。公共服務公平的實現需要循序漸進，需要按照輕重緩急依次進行。但是，在有些領域必須要實行一致待遇。根據李瑩的分析，在不同領域，農民工的進入對于遷入地政府和當地市民帶來的沖擊不同，對于社會保險項目，可能問題不大。而義務教育等均要求遷入地政府提供資金支持，這將給當地政府帶來財政壓力，給當地市民帶來資源競爭，可能會影響到當地市民的福利水平，因此，阻力較大。[14]59-60但是，公共教育資源的分享是農民工特別是新生代農民工最為關心的問題之一，也是引起社會不穩定的重要因素。由于越來越多的新生代農民工舉家進城，購房安家，很多人將子女教育放在他們所考慮問題的首要位置。他們渴望子女不要輸在起跑線上，從而要求遷入地政府公平分配教育資源。特別是經濟進入了智能化時代，人力資本的培養越來越重要。上級政府更應做好頂層設計，統籌規劃，加強教育公平制度的構建，實現義務教育資源的均衡化和普及化，使農民工子女能公平分享到城市教育資源。

(二)提升社區服務功能，引導更多農民工參與城市治理

隨著生活條件的提高，農民工特別是新生代農民工的需求也在不斷提升。老一代農民工由于流動性強、季節性強，他們更愿意回農村養老。因此，農民工在城市中的社會福利普遍缺失。相比于老一代農民工，新生代農民工舉家遷移或定居的增多，社區成為他們交往和服務的平臺，他們生活在社區、交流在社區、公共服務也應多在社區分享。他們的權利意識更強，參與制度制定的意愿更高，然而在城市社區，基本公共服務還沒有完全覆蓋到農民工群體，社區管理還沒有農民工參與。雖然民政部早在2012年就出臺文件，鼓勵農民工融入城市社區，但由于缺乏相應機制與途徑，導致這一文件很難落實下去。當前，“防范多、引導少，管理多、服務少”仍然成為城市社區對農民工的管理模式，農民工服務與社區管理仍然存在較大缺位、錯位。農民工在城市化融合中，參與積極性不高，遷入地政府在落實農民工基本公共服務等方面也不太積極。一方面，農民工在城市的生活成本過高，他們對就業服務、基本醫療、住房養老等方面期望更高，因此他們對目前的城市公共服務方面并不十分滿意。另一方面，由于環境陌生，就業壓力增加，生活成本提高，新生代農民工就業穩定性普遍不高，這也增加了城市管理的難度。由于農民工就業不穩定，文化素質也不高，加上財政有限，遷入地政府也難以把農民工子女教育、住房養老等公共服務納入到長期管理之中。目前，農民工城市融入仍然表現為單向融入為主，表現為有社會參與的愿望，但參與城市管理的人并不多，表達渠道也非常少，因此，多數農民工只能游離于當地社區管理之外。加大對社區管理模式的引導，吸納農民工代表加入到社區甚至街道管理之中，吸收更多農民工參與社區或服務中心工作，成為當前遷入地政府職能轉變的重要內容。當然，遷入地政府加大對城市化農民工的基本公共服務工作，更為迫切。如新生代農民工面臨的情感交流、子女教育、贍養老人、網絡交往、計生優生等問題，遷入地政府應加強社區公共服務覆蓋面，使社區成為新生代農民工緩解壓力、加強交流、增強感情的地方。將常住農民工隨遷子女義務教育納入其居住地基本公共服務范圍；在就業服務政策、用人制度、社會保障等方面使農民工與本地市民一視同仁；在信息服務方面，為農民工提供崗位數量、工種等信息，平等安排農民工就業技能培訓等公共服務項目等；在社區管理方面，探索農民工參與社區選舉的方法與路徑，保障農民工的參政權利與實現渠道，讓農民工在制定制度或政策時發出自己的聲音，維護好農民工合法權益。

總而言之，遷入地政府職能轉變是農民工融入城市的前提條件，一視同仁地為他們提供公共服務，引導農民工參與社區和城市管理中來，有利于加快農民工融入城市進程，加快城鄉一體化步伐，從而更好地推動現代化建設，全面建成小康社會。