基層黨組織引領基層社會治理的政治邏輯與基本路向

胡萬玉，張亞澤

(陜西師范大學 馬克思主義學院，西安 710062)

構建良好的基層社會治理秩序是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。新中國成立前后，中國共產黨以強大的組織能力和意識形態生產能力，在基層社會形成了一套行之有效的動員、整合與管理體系。在這一過程中，基層黨組織發揮了至關重要的作用。然而改革開放以來，社會結構深刻變動，國家進行基層社會治理的治理理念以及制度安排面臨著新的情況。那么，在黨的十九大提出加強黨的基層組織建設的背景下，執政黨如何有效地嵌入到基層社會中，才能推動國家基層治理現代化目標的實現？基于由新民主主義革命的歷史邏輯和中國特色社會主義現代化建設的現實邏輯構成的基層黨組織引領基層社會治理的政治邏輯，對這一問題的回答需要我們在梳理近代以來革命過程中和中國特色社會主義現代化建設過程中基層黨組織引領基層社會治理基本規律的基礎上，深刻把握中國共產黨領導基層治理的歷史經驗，結合當前基層黨組織引領基層社會治理的困境，進而探索推進基層治理現代化的路徑。

一、基層黨組織引領基層社會治理的政治邏輯

(一)新民主主義的革命：黨組織走向基層的歷史動因

19世紀末到20世紀中葉，這是一個革命的年代。在這一時期，革命的狂風驟雨裹挾著世界邁向現代化進程。所謂現代化，在西方政治語境下意味著資本主義的經濟模式的成型，以及與之相適應的政治上的代議制民主制度的確立。如果按照西方的觀點來看，中國的現代化革命軌跡也必須按照這樣的目標來設計。然而，中國的特殊國情決定了中國的現代化走的是一條與西方完全不同的道路。

第一，在封建時代的中國，通過科舉制將土地財產與政治職位聯系在一起的士紳制度斷絕了中國邁向資本主義的可能。因此，資本主義經濟的短缺，以及民族資產階級力量的弱小使得中國不可能如同西方一樣走資本主義現代化革命道路。毛澤東曾經在《中國社會各階級的分析》一文中指出，民族資產階級面對中國革命有很矛盾的態度：他們在受外資打擊、軍閥壓迫感覺痛苦時，需要革命；但是當著革命熱烈發展將會威脅到其大資產階級地位時，他們又懷疑革命。[1]4這一段話清楚地表明了中國資產階級無力扛起革命的旗幟。

第二，無產階級的先進性以及無產階級和農民階級極高的革命性決定了革命的火炬只有在無產階級以及農民的手中高舉才能熊熊燃燒下去。毛澤東指出，工業無產階級人數雖不多，卻是中國新的生產力的代表者，是近代中國最進步的階級，做了革命運動的領導力量。[1]8同時，農民階級的潛在革命力量將成為革命的燃料。毛澤東在《湖南農民運動考察報告》一文中指出，在很短的時間內，將有幾萬萬農民從中國中部、南部和北部各省起來，其勢如暴風驟雨，迅猛異常，無論什么大的力量都將壓抑不住。他們將沖決一切束縛他們的羅網，朝著解放的路上迅跑。[1]13

在這種階級狀況下，中國共產黨作為一個先進的政黨所做的是將無產階級和農民組織起來，使其成為革命的支柱力量，推動著革命向前發展，并最終通過獨特的新民主主義革命成功建立了無產階級領導的人民民主專政的國家。至于說為什么中國共產黨能夠完成這一任務，原因在于共產黨實施了有效的基層組織建設策略。其一，政治宣傳功能的有效發揮。在革命時期，黨的基層組織總是能夠根據革命形勢的變化適時地轉變政治動員宣傳口號。其二，政治吸納策略的靈活運用。一方面，隨著革命形勢以及黨的任務的變化，基層黨組織的政治吸納經歷了從單一的工人成分到反對關門主義的多元成分的轉變。另一方面，共產黨的政治吸納在注重數量因素的同時，也極其重視質量因素。其三，思想教育工作的扎實開展。中國共產黨充分重視思想政治教育工作，把思想政治工作貫徹到日常的工作、革命運動過程中，將思想工作落到實處。其四，社會利益關系的合理整合。中國共產黨通過土地改革政策、減租減息政策等政策的實施來滿足最廣大人民的利益要求。

由此可見，新民主主義革命時期，中國共產黨基層工作的實踐是其成功的奧秘所在，這種實踐也構成了新中國成立后中國共產黨進行基層社會治理的重要依據。

(二)中國特色社會主義現代化建設：基層黨組織引領基層社會治理的現實需要

獨特的現代化道路造就獨特的現代化建設。在中國，現代化目標的實現只能通過中國特色社會主義。中國特色社會主義是符合中國國情、符合中國特點、順應時代發展要求的理論與實踐。[2]12中國特色社會主義的目標是到21世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。為了能夠實現中國特色社會主義現代化的目標，推進國家治理體系和治理能力現代化是必然要求。原因在于，國家治理能力加強了，國家治理更好了，國家的現代化才有可能實現。試想，一個連國家治理都做不好的國家，何以能實現現代化？推進國家治理體系和治理能力要求構建良好的基層社會治理秩序，因為基層社會治理是國家治理的地基。當前我國處于重要戰略機遇期，社會矛盾凸顯，風險隱患增多，社會治理領域存在不少問題。加強和創新基層社會治理是繼續抓住和利用好我國發展重要戰略機遇期、推進黨和國家事業發展的必然要求，是建設中國特色社會主義現代化國家的必然要求。

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。沒有中國共產黨，就沒有新中國，就沒有新中國的繁榮富強。[2]18因此，在中國特色社會主義現代化建設的時期，中國共產黨必須是領導者。習近平總書記2017年2月13日在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆六中全會精神專題研討班上的講話中指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[2]21放棄或弱化黨的全面領導不僅意味著我國要喪失與西方資本主義的競爭優勢，而且預示著政治上的一盤散沙而重蹈蘇共的覆轍，更何談實現中國特色社會主義現代化？基層社會治理作為實現中國特色社會主義現代化建設的一個基礎部分，也必須由中國共產黨領導。具體而言，基層社會治理由基層黨組織來引領。

結合目前中國特色社會主義現代化建設時期的基層黨組織引領的基層社會治理的已有成果，基層黨組織引領基層社會治理有以下幾個有益的經驗值得推廣:(1)處理好主導和主體的關系，即處理好主導者共產黨與包括黨和政府、社會組織和廣大民眾在內的主體者們之間的關系。(2)改進基層社會治理方式。改進社會治理方式，要做到四個堅持：一要堅持系統治理，加強黨委的核心領導作用，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與。二要堅持依法治理，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，在社會治理中把依法治國基本方略落到實處。三要堅持綜合治理，就是要運用多種手段規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。四要堅持源頭治理，標本兼治、重在治本。(3)激發基層社會組織活力。改進基層社會治理要求處理好政府和社會組織的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，加快形成現代社會組織體制。(4)預防和化解社會矛盾。在社會轉型的關鍵時期，社會矛盾凸顯，面對這種情況，需要健全預防和化解社會矛盾機制。

二、基層治理現代化與基層黨組織面臨的新問題

如果說新中國成立前中國共產黨利用基層黨組織進行的一系列社會改造和政治動員工程成功締造了新中國，那么在當前新的歷史背景下，中國共產黨所面臨的問題則是如何通過基層黨組織建設實現基層治理現代化。改革開放以來，經濟領域在執政黨和政府的主導下步入漸進的市場化通道，起決定作用的所有制結構以及分配方式由單一走向多樣。隨著市場主體的成長，中國的社會結構朝著多樣化和自主性的方向發展。相伴隨的是人們的價值觀越來越由以往的單一化向多樣化方向演變。與此相適應，國家逐漸從社會領域退出，基層社會的“去組織化”現象較為普遍，在缺乏市民社會自組織的情況下，基層社會治理面臨著嚴重的組織困境，社會失序成為威脅黨的執政地位的維持與鞏固的潛在因素。黨與基層社會的互動關系模式受到嚴重沖擊，基層社會治理面臨著治理理念和制度安排轉型的要求。

根據基層黨組織引領基層社會治理的政治邏輯，作為黨組織體系基本單元的基層黨組織必然在基層社會治理中發揮基礎性的作用。然而現實是，中國共產黨在利用基層黨組織對基層社會進行有效治理方面存在著以下幾個方面的挑戰。

第一，政治動員邏輯與社會治理邏輯之間存在一定的張力。政治動員是革命時期中國共產黨為了實現新民主主義革命目標，而進行基層社會建構時采取的重要策略，對社會進行全面的改造則是新中國成立后中國共產黨面臨的宏大政治任務。無論是政治動員還是社會改造，都以凝聚社會力量戰勝敵人，進而改變舊制度、舊觀念為主要目標。這一目標的完成需要依托強大的政黨基層組織體系、宏大的意識形態宣傳以及運動性的治理方式。這是因為，在組織化程度極其低下的中國社會，要以現代形式將中國民眾迅速組織起來，只能依靠群眾運動方式。[3]當前，基層社會已經發生了翻天覆地的變化，所謂治理，越來越需要充分發揮社會組織與公民的作用，越來越需要以制度化的方式解決多樣化的治理問題。

第二，科層化的黨政體制與充分發揮基層黨組織自主性之間的張力。新中國成立前后，中國共產黨利用其內部嚴密的組織體系，對國家和社會政治生活領域實現了全面而直接的領導，這種獨特的政治體制被景躍進等人稱之為黨政體制。[4]14黨政體制的顯著特征是科層化，故以黨代政、黨政不分的現象頻現，反映在基層便是基層黨組織被行政性事務纏身從而無法實現對基層社會的政治整合。改革開放后，共產黨的去科層化改革被提上議事日程。然而，在政治體制改革威脅到黨的領導的情況下，以黨政分開為目標的政治體制改革隨即被擱淺。現階段，如何在不威脅到黨的領導的情況下發揮基層黨組織的活力，及時高效地解決基層社會發展難題，化解基層社會矛盾是不得不面對的問題。

第三，培育社會主義核心價值與尊重基層社會價值多樣性之間的張力。市場經濟的發展釋放出了具有多樣化利益訴求的社會力量，松動了以往在計劃經濟體制時期所維系的價值觀一元化的局面。計劃經濟時期，黨在社會的關系中處于強勢主導地位，黨通過強制控制的手段使社會依附于黨。在價值層面上，表現為社會緊隨著黨所宣傳的各種價值觀念，整個社會的思想呈現高度的一致性。改革開放后，隨著市場的成長，階層分化、利益多元化及文化價值觀念的多樣化解構了原有的社會結構和價值體系，變化著的社會向政治系統提出了價值重構的要求。[5]在這種背景下，如何實現基層社會價值共識的塑造給中國共產黨的基層組織帶來了巨大的挑戰。

第四，貫徹國家意志與服務基層民眾之間的張力。中國共產黨的基層組織作為貫徹黨的意志即國家意志的組織曾經在計劃經濟時期發揮著極為有效的作用。這是因為，傳統全能型體制下，黨的具有完整網絡的基層組織體系，在制度上架設起黨的宏觀政策下沉到基層、下沉到群眾中間的橋梁和紐帶，因而保證黨的宏觀政策的貫徹落實。[6]然而，在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的社會矛盾凸顯期，群眾利益訴求的多元化、民主意識的提高和各種期盼值的提升使得基層黨組織越來越難以貫徹黨的方針政策。在這種情況下，如何把貫徹黨的方針政策與具體的基層服務工作相結合，是關系黨的方針政策是否走樣，黨中央的聲音能否準確傳達到人民群眾中去，黨在基層社會的基礎是否穩固的重大命題。

三、基層治理現代化進程中基層黨組織建設的路徑

以上四個方面的張力表明，在既定的基層組織建設路徑下，基層黨組織建設與基層社會治理還存在不相適應的情況。因此，為了對基層社會進行有效治理，應深入研究黨的基層組織建設問題。在國家治理體系和治理能力現代化的宏大目標之下，為實現基層治理現代化，基層黨組織應完成從社會動員和社會改造的傳統功能向引領社會治理的功能轉變。為此，應在以下五個方面做出努力。

第一，實現以基層黨組織為核心的基層社會治理制度化和民主化。當前基層黨組織進行基層社會治理面臨越來越多的困難，原因就在于缺乏規范基層社會治理的相關制度，沒有充分調動各種基層社會力量，基層黨組織對基層社會進行治理帶有極強的任性隨意和專斷獨行的色彩。為此，完善以基層黨組織為核心的基層社會治理的相關制度，實現以基層黨組織為核心的基層社會治理的民主化是當務之急。關于如何完善以基層黨組織為核心的基層社會治理的制度建設，可以從兩個方面來考慮。一方面，健全基層治理的組織體系，構建基層黨組織主導和參與的治理格局。另一方面，構建精細化的基層治理制度體系和精準化的治理程序。以實現治理績效目標為引領，以最優化的機構設置、系統的權責配置、精細的流程設計，促進治理主體管理框架的標準化、執行的細節化、服務人性化和問責法治化。[7]

至于如何實現以基層黨組織為核心的基層社會治理的民主化，有三條建議可供參考。首先，健全以基層黨組織為核心的基層協商民主制度，通過基層協商民主制度讓老百姓自己的事自己商量，自己決定，通過商量最終達成共識。為此需要加強基層協商民主制度的程序性和規范性，將基層協商民主制度納入法治化軌道以充分保證民眾的合法權益。其次，建立健全以基層黨組織為核心的基層民主決策制度，包括基層民主議事規則和集體決策制度，深化基層事務管理體制改革，實行決策、執行、監督三分開的管理制度，推進事務決策民主化、程序化和制度化。[8]再次，以基層黨組織建設民主化推動基層社會治理民主化。穩步推進黨內民主，為基層治理現代化激發活力。通過健全基層黨員代表議事制度，改進黨組織工作方式，穩步推進民主選舉、民主決策、民主監督，積極探索黨內基層民主的多種實現形式。以此廣泛動員社會主體參與基層社會治理，實現基層治理的科學化、民主化。

第二，明確基層黨組織政治領導的核心地位，將工作重心從具體行政事務轉向政治整合上來，從而實現基層黨組織功能的專門化。潘維在《中國共產黨的民本“新路”》一文中指出，共產黨的科層化導致的結果是黨政體系逐漸脫離群眾，“辦小事”的能力嚴重退化。[9]為此黨需要改革現行的黨的領導體制，將黨的領導角色定位于政治領導。[10]76執政黨作為國家與社會的橋梁和紐帶，其主要作用在于通過政治手段將一個高度分化和多樣化的社會整合起來。而行政性事務應該交給國家的官僚機構去執行。明確了黨的領導體制改革的方向后，作為直接接觸基層社會的基層黨組織就應該盡快從煩瑣的行政性事務中脫離出來，強化對基層社會的政治領導。基層黨組織對社會的政治領導主要體現為，其通過政治代表功能、政治錄用功能、政治控制功能將分化和多樣化的利益和需求綜合起來，提出政策綱領，做好政策規劃，錄用社會精英充實黨內各級領導崗位，使社會力量能夠通過黨對國家政權機關進行控制與監督，從而贏得社會的支持和信任。

第三，基層黨組織應在實踐核心價值中發揮基層黨組織的社會引領作用。隨著社會成員知識化程度的提高以及社會結構的分化，社會價值觀呈現多樣化的趨勢。傳統思想的遺留、西方思想的滲透、群眾意識的多元等決定了社會思想領域的復雜性、多樣性。在此背景下，基層黨組織在實現價值引領方面的能力不斷弱化。中國共產黨已經無法再用一種簡單灌輸式的思想宣傳方式來實現價值的引領。這就要求黨的基層組織應該自覺承擔起實踐核心價值的任務，不僅僅作為價值宣傳者，更應作為實踐者，在實踐中實現價值的引領功能。為此，需要在以下幾個方面尋找突破口。首先，緊抓基層黨組織干部隊伍建設，在黨員干部隊伍建設的過程中，務必要加強社會主義核心價值觀的學習教育活動。再者，基層黨組織踐行社會主義核心價值觀需要聯系社會發展的實際，在協調利益、化解矛盾、服務群眾的過程中實踐社會核心價值。

第四，基層黨組織應在服務基層群眾中凝聚人心。基層黨組織從行政領導的功能向服務人民功能的轉向，是新時代給黨提出的要求。作為直接面向群眾的組織，基層黨組織是黨聯系基層社會的橋梁和紐帶，最容易和有機會了解基層社會的需要和訴求。這決定了服務是基層黨組織的一項重要工作。然而，當前基層黨組織的服務功能發揮嚴重不足，主要體現在服務意識不夠自覺、服務體系尚未完善、服務陣地存在薄弱環節、服務標準及評價體系尚未健全等方面。基于此，基層黨組織發揮服務功能需要做到以下三點。一是把解決群眾關心的熱點和難點問題作為工作的重點。在群眾需求個性化、行業領域差異化、利益訴求復雜化特點日益突出的條件下，基層黨組織要有效地回應民眾的訴求，需要做到的是不能大而化之、籠而統之地服務群眾，必須大力開展精準服務，回應好不同群眾的訴求。這就需要基層黨組織認真體察群眾愿望，從人民群眾熱切盼望的具體事情做起，解決群眾在生產生活中遇到的實際困難，把群眾工作做深、做細、做實。二是完善黨組織的服務制度，實現服務型黨組織的規范化、常態化，努力形成系統性的操作系統。三是基層黨組織要積極盤活黨的各種組織資源，整合黨的群團組織、行政黨務、社會組織與經濟組織等多方力量，調動各方的積極性和創造力，使之共同參與到社會治理與服務中來，形成強大的服務合力。

第五，在化解社會矛盾中構建良好的基層社會秩序。1978年以來，經濟發展所促成的社會自主性意識的成長，價值觀的多樣化以及社會結構的分化加劇了社會成員之間、社會群體之間的沖突和矛盾。矛盾和問題積累多，涉及群眾利益的事情就多。作為黨在基層社會的觸角，基層黨組織是了解群眾疾苦的發現者，是基層社會矛盾的化解者。基層黨組織要把基層治理的難點、熱點問題作為基層黨組織工作的重點，強化基層黨組織協調利益的能力、化解矛盾的能力，以構建良好的基層社會秩序。為此，基層黨組織必須善于協調處理黨組織與其他組織之間的矛盾關系，協調處理其他各種組織之間的矛盾關系，協調處理不同群體之間及群體內部的利益關系，不斷提高協調和處理各種社會矛盾能力。另外，要提高應對復雜局面的能力，建立科學有效的應急工作機制，妥善處理各種突發事件，努力把矛盾和問題解決在基層和萌芽狀態。