扶貧開發中土地整治的典型模型

郜晗希

【摘 要】目前我國貧困現象雖有所緩解，但是仍有大部分地區難以有效的深入改善。在此背景下，通過采用歸納總結法探究貧困產生的因素，以及目前貧困地區現狀，并以此了解問題所在總結扶貧開發中土地整治的典型模型，以期為后續貧困地區進行土地整治提供經驗，加快脫貧攻堅。

【關鍵詞】土地整治;農戶層面;致貧因素;土地整治模型

一、引言

中國廣大農村貧困地區普遍面臨著土地利用粗放、農村土地流轉困難等一系列鄉村衰退問題，土地資源匱乏，利用效率低，成為制約貧困地區經濟社會發展的主要瓶頸之一。土地整治作為適時補充耕地、盤活存量土地、提升土地產能等的重要途徑，對推進區域減貧發展，實現鄉村振興具有積極作用。

中國政府長期以來高度重視扶貧工作，經過不懈的努力，中國走出了一條令世界矚目的減貧之路。目前，我國的扶貧脫貧工作已經到了“啃硬骨頭”攻堅拔寨的沖刺階段，而其中關于土地整治的減貧功效在新時期中國脫貧攻堅實踐創新中得到了越來越多的體現。2013年，精準扶貧理念的提出，加快了以土地整治為抓手的國土資源行業扶貧進程，同時相關學術研究也不斷涌現。但是目前有關土地整治促進貧困地區脫貧的模式研究還比較欠缺。鑒于此，本文將系統的總結土地整治促進精準扶貧的典型模式，以期積累寶貴經驗，為推動貧困地區實施土地整治、加快脫貧攻堅提供參考。

二、貧困地區致貧因素以及地區現狀

2.1致貧因素

2.1.1 農戶層面

貧困問題的解決最終落腳點在于精準解決人的貧困問題，解決人的發展問題，區域發展只是解決手段，而不是解決目標。貧困地區的貧困勞動力，身體素質較差， 即使從事簡單的體力勞動， 效率也比較低。科學文化素質較低，他們所受教育質量較差導致掌握先進的生產技能較少。思想素質相對而言也比較低， 他們的思想觀念比較落后，事業進取心不夠強烈。貧困地區勞動力素質的這種落后狀況，造成他們與外界交流較少， 難以把握經濟發展的各種機會， 從而偏離整個社會的現代經濟發展軌道， 進而落后于整個社會的經濟發展水平。

2.1.2 區域層面

由于歷史、文化和教育等方面的原因，貧困地區與外部系統進行交流的能力較弱，他們不了解外部世界。此外地域封閉也是造成貧困地區開放程度不高的原因之一地理位置的偏僻也帶來了基礎設施和公共服務的落后，制約了地區的經濟發展。貧困地區擺脫貧困亟需大量投資，而事實上國家投入的資金卻又極其有限，貧困縣財政收入的增長極為緩慢，規模極為狹小，而支出卻不斷膨脹，剛性增長，絕大部分貧困縣收不抵支，對上級財政的依賴性越來越強。

2.2貧困地區現狀

現階段全國貧困人口主要分布在中西部的深石山區、高寒區、民族區和邊境地區，受地形復雜、資源匱乏、區位不佳等自然條件的約束，難以獲取發展所需的土地、資金、市場等要素資源。農村貧困地區大多耕地資源匱乏，地塊狹小破碎，布局分散，影響農業規模化經營和生產效率提高。同時，城鄉二元結構的存在使城市和鄉村發展呈現出空間割裂形態。在推進新型城鎮化、工業化的進程中，鄉村深受制度不穩、機制不活、基礎設施薄弱的桎梏，難以跟隨城市的發展步伐，大量貧困群體的存在即是鄉村發展困境的鮮明反映。

三、扶貧開發中的土地整治典型模式

土地整治是統籌區域城鄉發展和消除城鄉二元結構，解決經濟社會發展結構性矛盾的重要平臺，理應可以成為貧困地區脫貧的平臺，讓外部的資金、技術等生產要素經由這個平臺以適當方式輸入并與其內部要素有機結合，改變這些地區的生產、生活和生態條件，助其發揮后發優勢和實現轉型發展，基于上述原因以及現狀的分析，土地整治模型具體為：

3.1村民自治模式

村民自治模式有望改變當前許多地方存在的政府及其組成部門依靠一己之力推進扶貧開發和開展土地整治的做法，也是土地整治促進貧困地區脫貧的潛力模式。具體實施中，根據村莊實際自下而上申請土地整治項目，村民承擔項目實施的全部或大部分工作，村民通過參與項目實施獲得工資性收入。這一模式中，農民主體作用的發揮，有助于按照農民的自愿開展土地權屬調整，并根據村莊規劃的發展愿景，對分散零碎地塊進行互換調整和村莊閑置、低效利用土地進行盤活挖潛，為土地經營權流轉、傳統生產方式調整和農村二、三產業發展等創造條件。這一模式相比其它模式是占優勢的。

3.2三生空間優化模式

在通過宜農土地開發、整理的同時，兼顧農用地和村莊建設用地的協同整治，強調“田、水、路、林、村”綜合治理，通過土地整治對生態進行修復，從而改善農業生產條件和農村人居環境，恢復脆弱生態，促進鄉村生產、生活、生態空間優化與重構。

3.3土地資產顯化模式

伴隨著工業化和城市化的快速推進，城市建設加速蔓延，用地需求不斷擴大，加之耕地保護的壓力，城市建設用地供給日趨緊張。在此背景下，2016年，為充分發揮城鄉建設用地增減掛鉤政策在扶貧開發中的積極作用，國土資源部出臺文件，允許貧困地區將增減掛鉤節余指標在省域范圍流轉，積極推進扶貧開發和易地扶貧搬遷。補充耕地指標異地調劑，實質上是土地發展權在城鄉間的交易和配置，實現了土地和資金在城鄉間的雙向流動，既能積累扶貧開發資金，又有利于推進城鄉協調發展。

3.4土地資本流動模式

中國人多地少的基本國情以及公平分配為原則的家庭聯產承包責任制的實施，使分散經營的小農經濟長期占據主導地位，阻礙農業科技的推廣和農業現代化發展。通過土地經營權流轉及作價入股，將分散的土地集中經營，實現農村資本、勞動力、土地等生產要素的有效整合，有利于提高農業生產效率，推動農業規模化經營和產業化發展。

四、結論

（1）解決貧困地區目前的現狀問題不僅要依靠國家針對性的措施的同時也需要貧困地區農民參與的積極性，改變自身觀念，就像阿馬蒂亞·森曾提出的“可行能力”。

（2）土地整治有4種不同模式，村民自治模式自下而上地進行土地整治，能充分發揮當地農民的主體作用、較好發掘貧困村的內生動能;生產、生活、生態相結合的三生空間優化模式;從農地產權出發的，土地資產顯化和土地資本流動模式，把閑置土地重新利用起來增加資產收入。

隨著精準扶貧、精準脫貧目標任務的提出，土地整治促進貧困地區脫貧也應提高精準性，以更加合理地運用土地整治這一平臺，促進解決導致貧困發生的各種因素和障礙。本文所探討的層面還比較淺，隨著整治的不斷推進，新的問題也將繼續出現，還需要進一步的深入研究。

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