淺談環保管理的督察制度

【摘 要】近年來，我國環境污染問題愈發嚴重，環境保護人人有責。有關環境管理的話題也受到了人民廣泛關注。環保督察是環保管理的重要手段，文章從環保督察制度概述、我國環保督察存在的問題、環保督察制度法治化的建議四個方面進行論述，分析了我國環保督察機構、地方政府環境督察組織以及干部問責機制等方面的相關問題，并提出了環保督察制度法治化的相關建議。

【關鍵詞】環保管理;環保督查;法治

一、環保督察制度的概述

（一）環保督察的概念

環保管理是人類為解決現實或者潛在的環境問題，協調人類與環境的關系，保護人類的生存環境、保障經濟社會的可持續發展而采取的各種行動的管理措施。而環保督察是環保管理的重要手段，是保障環保現代化管理的重要途徑之一。環保督察中“環保”顧名思義指的是環境保護，在我國理論界當中，對于“督察”兩字，還沒有清晰的界定。《現代漢語詞典》中對于“督察”的解釋有兩個：一是監督與察看;二是從事執行督察工作的人員和崗位。可以看出，前者作為動詞，督察的具體含義包括為監督、督導、督促、監察、察訪等，是行使督察權力的部門對其他組織和公民的監督和制衡;后者作為名詞，主要指的是履行監督、監察和督導職權，承擔監督、監察和督導責任的崗位和人員。根據以上分析，在國家政策制定以及法律、法規的頒布中，“督察”一詞經常以前者的動詞出現，它的使用常常和權力、權利、權益聯系在一起。

（二）環保督察的本質

隨著我國經濟社會的快速發展，環境問題受到人們的關注。地方黨政部門履行環保職責的情況對于地方環境質量具有巨大的影響，十八大之后，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態環境問題，環保督察制度在這種形勢下應運而生。具體到環保督察，則是上級黨委、政府部門對下級黨委、政府及其相關行政部門或者相關的環保管理機構，對其落實黨中央關于環保政策、法律法規、規章等方面情況進行的監督與監察，目的在于保障黨中央政策、法律法規等得到有效貫徹執行。環保督察制度的本質就是使地方黨政部門積極履行環保職責，督促其有效解決環境保護問題，規范我國環保管理體制，促進環保管理的法治化，推動國家環保法律政策在全國范圍內有效執行。

二、環保督察存在的問題

我國環保督察依據法律存在定位不清晰、約定不明確現象。環保部門開展綜合督察的主要依據為《中華人民共和國環境保護法》第六十七條“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督”。其中明確了兩種監督方式：一是上級人民政府對下級人民政府環境保護工作的監督;二是上級環境保護主管部門對下級環境保護主管部門的監督。但是下級環境保護主管部門同時隸屬于下級人民政府，受下級人民政府領導，因此在現實操作中，出現上級環境保護主管部門與下級人民政府之間權力交叉沖突問題，對于該問題，目前尚未有明確法律規定予以解決。

（一）未成立符合法律、行政法規規定的環保督察機構。目前，我國環保督察機構主要分為兩類，一是環保部設立的六大區域環保督察中心，二是國務院及其一些省、較大的市級政府成立的所謂“環境保護督察工作領導小組”，從組織法角度來看，上述督察機構明顯是時代產物，具有臨時性，不符合法治國家、法治政府要求。

（二）地方政府的環境督察組織存在困境。從2006年原國家環保總局制定的《總局環境保護督查中心組建方案》（環辦【2006】81號）可以看到，各地方環境保護督查中心是“總局派出的執法監督機構，是總局直屬事業單位，受總局委托在本區域內開展工作”、“督查中心不指導地方環保部門的業務工作”，上述規定嚴重限制督查中心職能的發揮。一方面，督查中心系委托關系，對排污單位的環境違法行為有調查權、檢查權和建議權，但在無法律明確授權下，不能對違法行為進行直接查辦和處理，因此大大降低監督效果;另一方面，地方環保督查中心屬于“總局直屬的事業單位”，并非環保部正式機構，與地方政府也無直接行政隸屬關系，使工作人員的晉升、待遇、內部交流、組織認同等激勵措施受到較大限制。同時，“事業單位”的定位使得環保部難以授予其獨立的執法權限，無法直接處理環境違法行為，但在責任追究時督查中心的工作人員往往被追責，造成權力與責任的不對等，挫傷工作人員的工作積極性。

（三）干部問責機制存在依據不充分、黨內問責與行政問責不一致現象。就問責的依據而言，《環境保護督察方案（試行）》及各地制定的環保督察實施方案并未進行明確，只是簡單規定“按照有關規定處理”、“依法依規進行處理”等。而根據我國目前環境保護法的相關規定，能夠予以適用的問責依據主要包括兩類：一是國家法律中的相關依據，主要有《公務員法》、《環境保護法》對違反監管職責的人員進行行政處分的規定;二是對黨政領導干部進行生態環境問責的相關黨內法規，主要有2015年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》。在督察問責中，上述兩方面的依據應當如何有效銜接并加以適用，需要加以認真厘清。

三、環保督察制度法治化的建議

（一）健全完善環保督察法律體系，為環保督察提供充分法律依據。對于上級環保部門與下級人民政府的綜合督察權力交叉問題，可以通過地方的共同上級或者直接上級予以協商確定，例如環保部與地方政府督察事宜可通過與各省省政府協商確定權力分配、上級環保部門與下級政府可通過本級人民政府予以協商，從而減少部門阻力，實現督察目的。

（二）提升環保督察機構法律地位。對于我國目前的環保督察機構設置其實已十分完善，應該在此基礎上充分發揮其職能作用，應當在相關法律、行政法規中明確賦予相關環保督察機構相應的督察權力，從而確認各地方督查中心的相關法律地位。同時，將各地方督查中心定義為“承擔一定行政職能的事業類單位”，根據相關組織法規定和程序，將其轉變為行政機構，保障其行使督察權。

（三）規范干部督查問責程序。黨組織和政府考核部門要與“環境保護目標責任制”考核的問責保持協調一致，避免出現“重復問責”的情況。注意在環保督察過程中，要充分發揮“環境保護督察工作領導小組”的協調功能，環境保護部門和被督察地的環保部門須及時向督察組報告上一年度“環境保護目標責任制”的考核結果及問責情況，從而真正實現考核問責程序的同一性。

【參考文獻】

1.常紀文：《論生態文明入憲的必要性》，載《中國環境報》2016年9月20日，第3版。

2.趙浩明等：《針對不適應加快區域督察轉型發展》，載《中國環境報》2015年7月29日，第2版。

3.韓兆坤：我國區域環保督查制度體系、困境及解決路徑》，《江西社會科學》2016年第5期。

作者簡介：徐然（1992—），女，漢族，山東聊城人，學歷：研究生，研究方向：工商管理、營銷管理。