生態(tài)環(huán)保兩法銜接下檢察機(jī)關(guān)的角色轉(zhuǎn)型

武 陽

（南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211816）

1 舉步維艱的環(huán)境執(zhí)法“兩法銜接”

當(dāng)下中國環(huán)境保護(hù)日益受到重視的根本原因是環(huán)境違法行為的日趨猖獗、日益嚴(yán)重，傳統(tǒng)的民事法律體系及行政法律體系已不能對(duì)其相關(guān)違法行為進(jìn)行及時(shí)、有力的打擊。這意味著刑法在環(huán)境保護(hù)方面所發(fā)揮的作用必須提高到一個(gè)新的高度。為此，我國《刑法修正案（八）》對(duì)第三百三十八條進(jìn)行修改，將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪。為配合刑法的實(shí)施，2013年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，《解釋》對(duì)“嚴(yán)重污染環(huán)境”和“后果特別嚴(yán)重”的具體情形在其中都作了明確規(guī)定。然而，修正案和相關(guān)解釋頒布后并沒有達(dá)到預(yù)期的打擊環(huán)境污染刑事犯罪的效果。導(dǎo)致這一后果的重要原因是“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行并不暢通。縱觀目前的司法狀況，治理環(huán)境污染案件的行刑銜接依然存在問題。有效的將解決環(huán)境污染問題的行政手段和法律手段有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，對(duì)于打擊環(huán)境污染犯罪、保護(hù)生態(tài)環(huán)境是至關(guān)重要的。

“兩法銜接”機(jī)制簡單的說，就是行政執(zhí)法與刑事司法這兩個(gè)公權(quán)力的執(zhí)法體系，相互配合、彼此銜接而共同形成的法律運(yùn)行機(jī)制。“銜接”顧名思義，就是指前后兩個(gè)分開的事物相連屬。“兩法銜接”作為一種法律運(yùn)行機(jī)制，從本質(zhì)上就是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能將涉嫌違法犯罪的案件能夠順利移送給司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審理，并根據(jù)相關(guān)的規(guī)定和案件的真實(shí)屬性來決定如何分配的機(jī)制，它是各銜接主體間相互配合與互相監(jiān)督的實(shí)體與程序銜接的統(tǒng)一。

目前，環(huán)境資源監(jiān)管部門多，而相關(guān)法規(guī)不健全、監(jiān)管職能交叉難以落實(shí)責(zé)任及執(zhí)法空白地帶等監(jiān)管漏洞的存在，使得推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部與外部監(jiān)督看似堅(jiān)不可摧，實(shí)際上內(nèi)部監(jiān)督體質(zhì)虛化、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督疲軟等問題依然存在。這些問題將直接摧毀內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境執(zhí)法權(quán)從屬于行政權(quán)，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督必須是強(qiáng)有力的。而人大及其常委會(huì)作為國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，雖然具有一定的效力性和權(quán)威性，但由于監(jiān)督方法不當(dāng)，監(jiān)督機(jī)制交叉混亂等種種原因，顯得疲軟乏力，出現(xiàn)監(jiān)督缺位等窘境。因此國家行權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是至關(guān)重要的。

2 環(huán)境執(zhí)法“兩法銜接”的主要障礙

造成環(huán)境執(zhí)法“兩法銜接” 舉步維艱的主要障礙在于案件移送、證據(jù)銜接和監(jiān)督檢查三個(gè)方面。

2.1 移案渠道不暢通

國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第五條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件規(guī)定”，這里的應(yīng)當(dāng)，存在于行政案件偵辦調(diào)查過程中的任一時(shí)刻。行政執(zhí)法和刑事司法在傳統(tǒng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品安全等方面發(fā)展的比較成熟，實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)基本都與工商、質(zhì)監(jiān)等行政執(zhí)法部門建立了兩法銜接平臺(tái)，故行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪的案件，都能第一時(shí)間移送，檢查機(jī)關(guān)依托信息共享機(jī)制也能第一時(shí)間掌握。但環(huán)境污染類案件行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的渠道并不通暢。因?yàn)榈胤叫姓?zhí)法機(jī)關(guān)歸口于農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等單位，有的歸口地方，有的歸口于專屬部門，行政執(zhí)法主體多且復(fù)雜，權(quán)責(zé)不明，交叉管轄，導(dǎo)致行政執(zhí)法主體與公安機(jī)關(guān)對(duì)接渠道不暢。調(diào)查取證無法讓公安機(jī)關(guān)提前介入，導(dǎo)致可能涉嫌刑事犯罪的案件無法移送，最終以罰代刑。

2.2 證據(jù)銜接機(jī)制不健全

環(huán)境執(zhí)法證據(jù)如何轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾乃痉ㄗC據(jù)，是行刑銜接機(jī)制的一大難題。在刑事訴訟法中，環(huán)保部門所作出的監(jiān)測(cè)報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)定意見這三種證據(jù)類型，其是否是屬于書證還是屬于鑒定意見，這些在司法實(shí)踐中并沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定。而且，在行政證據(jù)和刑事證據(jù)方面，在環(huán)境污染案件中的取證方式、質(zhì)證嚴(yán)格程序、適用證據(jù)規(guī)則等，都存在較大的差異。而環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)及檢查機(jī)關(guān)三部門對(duì)環(huán)境犯罪構(gòu)成要件、案件移送標(biāo)準(zhǔn)、具體法律法規(guī)適用等方面的認(rèn)識(shí)也不一致，甚至存在較大差異。

2.3 檢查監(jiān)督剛性不足

現(xiàn)行刑事訴訟法及其修正案對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)一塊都付之闕如，民事訴訟法和行政訴訟法中之規(guī)定了調(diào)查權(quán)而未規(guī)定具體措施。這使得職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后問題越發(fā)突顯，不配合調(diào)查、對(duì)抗調(diào)查、拒不提供相關(guān)證據(jù)材料等現(xiàn)象十分普遍。

由于行政權(quán)具有主動(dòng)性、廣泛性、傾向性等特點(diǎn)，決定了行政權(quán)在國家權(quán)力中處于積極、強(qiáng)勢(shì)的地位。而司法權(quán)特有的被動(dòng)性、特定性、中立性與公平正義性等特性，決定了司法權(quán)在行使過程中出于內(nèi)斂、本分的特征，導(dǎo)致司法權(quán)應(yīng)有的空間被侵占。加上環(huán)境案件的專業(yè)技術(shù)性，司法機(jī)關(guān)在處理環(huán)境案件上不具有行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致在環(huán)境案件中，行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的僭越成為一種常態(tài)，導(dǎo)致環(huán)境領(lǐng)域檢察監(jiān)督無法良性開展。

3 環(huán)境執(zhí)法“兩法銜接”障礙的制度成因

“兩法銜接”的核心要義是實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰的有效銜接，具體的說就是實(shí)現(xiàn)《行政處罰法》和《刑事訴訟法》兩者的順利銜接。“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行的障礙是多方面的，但是其中最重要的一個(gè)原因是，《行政處罰法》和《刑事訴訟法》從本質(zhì)上看存在三個(gè)方面巨大差異，這種差異是造成“兩法銜接”運(yùn)行不暢的制度成因：

3.1 是否考慮主觀要件

生態(tài)環(huán)保類行政處罰原則上不考慮主觀要件，主觀上有無過錯(cuò)只是處罰輕重的考慮因素，而不是行政處罰的構(gòu)成要件，但是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的犯罪行為的認(rèn)定必須要考慮主觀要件。

從法理上來說，行政相對(duì)人在主觀上有無過錯(cuò)，是構(gòu)成行政違法的要件之一。在行政違法四要件中，對(duì)于其主觀要件，學(xué)界普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為：由于行政違法行為相較于刑事犯罪行為對(duì)社會(huì)危害性較小，且出于行政管理高效性原則，因此一旦行為人實(shí)施了行政違法行為就視為其有主觀過錯(cuò)，而不再探討其是否有主觀因素。相反，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的犯罪行為的認(rèn)定必須要考慮主觀要件。

3.2 行為犯還是結(jié)果犯

生態(tài)環(huán)保類行政處罰主要是行為罰，違法行為的后果只是處罰輕重的考慮因素而不是行政處罰的構(gòu)成要件，但是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的犯罪行為的認(rèn)定往往要有特定的結(jié)果。行政處罰中的行為罰，是針對(duì)其所造成的后果的量刑，而并不是對(duì)其定性的條件。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的犯罪，污染壞境的行為結(jié)果成為其犯罪的構(gòu)成要件要素，也是其犯罪既遂的特定結(jié)果。也就是說，只有污染環(huán)境這一特定結(jié)果出現(xiàn)，才能具備刑法分則中規(guī)定的犯罪構(gòu)成要件。

3.3 采用何種證明標(biāo)準(zhǔn)

行政處罰證據(jù)一般只要求達(dá)到明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)（清楚的、明確的、令人信服的），刑事訴訟的證據(jù)則要求達(dá)到排除一切合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)。行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在案件的處罰程序中，該案件中的違法性和處罰程序的合理性的證明程度。行政機(jī)關(guān)要先通過證據(jù)證明違法事實(shí)確定發(fā)生，才能做出一個(gè)合法的處罰決定。在環(huán)境污染的案件中，必須通過調(diào)查取證，查明事實(shí)真相，才可以依法做出行政處罰。而排除合理懷疑是我國刑事案件中，證明被告人有罪所必須要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。

這三個(gè)因素導(dǎo)致行政違法案件的案卷無法直接轉(zhuǎn)化為刑事違法案件的案卷，司法機(jī)關(guān)必須進(jìn)行補(bǔ)充偵查。由于生態(tài)環(huán)保案件的特殊性，某些案件中的某些證據(jù)難以補(bǔ)充到位，這將直接造成下一步的批捕難、起訴難。

4 環(huán)境執(zhí)法“兩法銜接”的突破點(diǎn)：檢察機(jī)關(guān)的角色轉(zhuǎn)換

目前檢察機(jī)關(guān)一種主流的觀點(diǎn)是給行政機(jī)關(guān)“增負(fù)”，要求行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法水平，按照刑事案件的標(biāo)準(zhǔn)處理行政案件。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)存在不妥之處。行政處罰法不同于行政訴訟法的三大差異是立法基于行政執(zhí)法效率的考量，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)在法外為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)增加義務(wù)，另外單方面“增負(fù)”一旦處理不當(dāng)反而會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)的反感。“兩法銜接”要求行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的合作，在這一合作機(jī)制中，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的角色應(yīng)當(dāng)由“一”變?yōu)椤叭保?/p>

第一，監(jiān)督者：依法行使監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)借助新聞媒體、現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)席會(huì)議等多種途徑，并組織檢察人員傾聽基層群眾呼聲、查看環(huán)境整治重點(diǎn)企業(yè)、走訪行政執(zhí)法單位、調(diào)查環(huán)境污染現(xiàn)場(chǎng)。

第二，指導(dǎo)者：通過監(jiān)察室等措施，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，定期與不定期相結(jié)合，規(guī)范案件移送、受理、備案等程序；不定期互派骨干進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，就取證程序、內(nèi)容、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及法律適用，鑒定程序和依據(jù)等專業(yè)內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)。

第三，合作者：通過提前介入等措施，直接參與行政執(zhí)法活動(dòng)，在源頭上實(shí)現(xiàn)兩法銜接。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)平衡各項(xiàng)工作重心。改變傳統(tǒng)環(huán)境類案件檢查監(jiān)督，提前介入以服務(wù)于刑事訴訟監(jiān)督為中心的局面，將行政違法監(jiān)督、提起公益訴訟事項(xiàng)一并納入提前介入機(jī)制的工作重心。