以教代會制度建設(shè)為核心推進(jìn)高校民主政治建設(shè)
2019-12-26 19:07:28李壯
文化創(chuàng)新比較研究 2019年6期
李 壯
（北京聯(lián)合大學(xué)，北京 100000）
教代會制度是在我國高校內(nèi)普遍實(shí)行的校內(nèi)民主制度，是我國民主制度在學(xué)校中功能上的延伸，是教職工維護(hù)自身權(quán)益的重要手段。由于決定教代會制度的教育部32號令僅僅是一部行政法規(guī)，無法賦予教代會強(qiáng)力的法律地位，教代會制度在實(shí)踐中往往受到各類因素的影響而無法發(fā)揮預(yù)期的作用。因此，重新梳理教代會的功能，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，讓教代會更加貼近實(shí)際的發(fā)揮作用，是本文認(rèn)真思索和探討的問題。
1 我國教代會制度的歷史發(fā)展及特色
1.1 我國高校民主制度的歷史發(fā)展
民國時期蔡元培就任北京大學(xué)校長時，曾大力推行教授治校，在各學(xué)部（系）中設(shè)立教授會。北大最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和立章機(jī)構(gòu)為評議會，由教授選出并擔(dān)任評議員。這些舉措無疑受到新文化運(yùn)動學(xué)習(xí)西方思潮的影響，在中國教育事業(yè)史上留下了深厚的印記。
建國后，由于各類政治運(yùn)動的影響，我國高校教代會制度起步較晚，1979年才參照企業(yè)職工代表大會制度，在部分高校進(jìn)行教代會制度試點(diǎn)。1985年1月教育部、全國教育工會頒布了《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》標(biāo)志著高校教代會制度正式確立。2011年，教育部第32號令《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定）是規(guī)定學(xué)校教代會制度的最新文件。高校教代會制度也遵照32號令運(yùn)行。
1.2 目前我國高校教代會制度的運(yùn)行機(jī)制與特色
經(jīng)過一段時間的發(fā)展，我國高校教代會制度在模仿人民代表大會制度的過程中逐漸形成了相似的運(yùn)行機(jī)制。
在權(quán)力架構(gòu)上，教代會與校長同樣向校黨委負(fù)責(zé)，但校長仍然有向教代會做年度工作報告的傳統(tǒng)。教代會閉會期間由常設(shè)委員會（執(zhí)行委員會）代行教代會主要職能，這點(diǎn)同人代會制度相似。學(xué)校工會負(fù)責(zé)運(yùn)行教代會常務(wù)事宜，工會干部兼任著教代會各類工作人員的角色。
在履行職權(quán)上，教代會行使的主要是建議權(quán)。代表可以向大會進(jìn)行提案，教代會各專門委員會根據(jù)大會交派的任務(wù)提交工作報告。雖然教代會也有審議校長年度工作報告的傳統(tǒng)，但這種審議權(quán)并沒有在《規(guī)定》中有明確的內(nèi)容，只能視為建議權(quán)的一種派生形式，不等同于決定權(quán)。
在代表選舉上，我國高校教代會代表是通過普選形式從全體教職工中民主選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)的是本校人管本校事的原則，更是體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的理念在高校中延伸。《規(guī)定》中要求“教師代表不得低于代表總數(shù)的60%”，體現(xiàn)了對教師群體的重視。
2 我國高校教代會制度的運(yùn)行機(jī)制中存在重要問題
2.1 代表履職效果制約了教代會民主功能的發(fā)揮
2.1.1 代表結(jié)構(gòu)上并未體現(xiàn)基層職工主體性地位
我國高校教代會制度的初衷是在基層單位中體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的理念。基層教職工作為數(shù)量最大的職工群體，理應(yīng)在代表結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)主體地位，但《規(guī)定》中對代表比例僅要求“教師代表不得低于代表總數(shù)的60%”，沒有體現(xiàn)“教職工”這個大概念。這種理念的缺失，導(dǎo)致高校內(nèi)各基層單位選舉時習(xí)慣性地優(yōu)先考慮各單位領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任代表。由于高校中很多領(lǐng)導(dǎo)干部在履行行政工作同時也履行教學(xué)任務(wù)，具有教師身份和職稱，“教師代表不得低于代表總數(shù)的60%”的條款并沒有被違反。但以行政為主職的領(lǐng)導(dǎo)干部教師和教學(xué)一線的基層教師對教職工權(quán)益和校內(nèi)重大事項的思考往往有角度性的區(qū)別，現(xiàn)實(shí)中基層教職工代表的缺失，直接影響了基層職工意見的有效表達(dá)。
另外，由于高校聘任制度的改革，大量不具有事業(yè)編制的聘用制職工進(jìn)入到了各類管理、教輔和后勤的基層崗位。由于長期重視事業(yè)編制的慣性思維的影響，聘用制教職工在代表中往往沒有名額或是比例過低，加劇了缺乏基層教職工代表的結(jié)構(gòu)問題。
2.1.2 代表履職缺乏能動性
從工作環(huán)境上看，高校類似于一個半封閉的小社會，人員構(gòu)成相對穩(wěn)定。校內(nèi)各個崗位的工作人員因工作協(xié)作關(guān)系而緊密的聯(lián)系在一起，又形成了與之適應(yīng)的人際關(guān)系，工作關(guān)系與人際關(guān)系交織在一起，構(gòu)成了復(fù)雜的人群生態(tài)環(huán)境。教代會代表從這種人際關(guān)系與工作關(guān)系的“交織”中選舉產(chǎn)生，往往很難同“交織”保持相應(yīng)的距離。教代會代表履職的動機(jī)、行為和結(jié)果往往游走于工作關(guān)系與人際關(guān)系之間，卻擺脫不了二者交織下的桎梏。
在這種桎梏下，代表在表達(dá)意見時難免患得患失，謹(jǐn)小慎微，避免觸及高校現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力架構(gòu)和人際結(jié)構(gòu)。表決時隨大流，不敢表達(dá)自己的意見；提案重就輕，不肯觸及深層次的問題。久而久之，這種“不敢”就變成了一種懶散，一些代表以隨意的理由不出席教代會，影響了法定開會人數(shù)和表決人數(shù)；在學(xué)校需要教職工為學(xué)校重大決策獻(xiàn)策獻(xiàn)計時毫無作為，留給領(lǐng)導(dǎo)考慮解決。教代會保障教職工對學(xué)校民主管理的參與權(quán)也因此流失了。
2.2 提案質(zhì)量不高，處理缺乏力度
2.2.1 代表提案流于形式，缺乏對學(xué)校全局事項的關(guān)注
雖然教代會制度賦予代表自由提案的權(quán)利，但代表能動性的缺失和對現(xiàn)實(shí)利益結(jié)構(gòu)的考量使得提案并沒有達(dá)到理想狀態(tài)下的提案水平。有的提案朦朧不清，面對問題不敢直達(dá)關(guān)鍵，也不能提出有操作性的建議。有的提案從系部小集體或者自身利益出發(fā)，不能聯(lián)系到學(xué)校工作大局，反而會破壞學(xué)校整體的政策規(guī)劃。有的提案僅是對學(xué)校已有政策或正在進(jìn)行政策改革的一種重復(fù)，頗有捧哏之嫌。還有更多的提案關(guān)注小賣部位置，開水房供水時間，校園開設(shè)側(cè)門等在歸責(zé)部門職權(quán)范圍內(nèi)就可以解決的小問題，而回避對學(xué)校重大事項的觸及。所有這些提案都反映出有些代表并沒有把自己擺在代表教職工參與和監(jiān)督學(xué)校大事的位置上，把提案當(dāng)作一種過程和形式而不是一種能動的調(diào)研和創(chuàng)造。對基層失去了聯(lián)絡(luò)的動力，對高層失去了建言的勇氣，對自己失去了職責(zé)的定位。
2.2.2 提案處理缺乏力度，未能形成有效的制度壓力
為了保證提案受到重視，各校習(xí)慣由黨委出面支持工會督辦提案，但即便如此，提案的辦理質(zhì)量仍有不盡人意之處。首先是提案的承辦部門往往不重視提案，往往直到下一次教代會開會在即，才開始忙著處理提案，急來抱佛腳的處理質(zhì)量可想而知。經(jīng)常還會出現(xiàn)承辦部門因擱置提案過久，丟失提案的情況，雖然可以麻煩代表重辦提案手續(xù)，但難免給代表帶來提案不受重視的惡劣影響。
其次，承辦部門對提案的處理習(xí)慣敷衍塞責(zé)。有時面對提案的書面答復(fù)僅僅是三兩句話即可，體現(xiàn)不出認(rèn)真處理的態(tài)度。有時書面功夫做的漂亮，實(shí)際工作卻沒有進(jìn)度，直到下一次教代會來臨，提案實(shí)際上還沒有處理妥善。
再次，教代會提案工作報告中內(nèi)容就簡，僅匯報了提案處理的數(shù)據(jù)，卻沒有將提案的內(nèi)容和辦理進(jìn)度一一向全體代表匯報。這導(dǎo)致一個不合理的現(xiàn)象，即每個提案僅有提案代表和處理提案的工會及承辦部門知道處理結(jié)果，大會上的其他代表（包括提案的附議代表）都沒有程序上的機(jī)會得到由教代會正式頒布的處理結(jié)果。
2.2.3 二級教代會活力不足，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的職權(quán)
由于基層單位中，落實(shí)教代會工作的制度性壓力并沒有學(xué)校層面的強(qiáng)大，二級教代會在基層單位中往往處于被忽視的邊緣地帶。由于基層單位習(xí)慣上以落實(shí)學(xué)校方針政策為主，院系等教學(xué)單位更關(guān)心學(xué)科建設(shè)、科研工作等業(yè)務(wù)上的“硬”指標(biāo)，往往把二級教代會視為學(xué)校安排下來的工作任務(wù)，習(xí)慣于走程序了事，不愿意把內(nèi)部管理中的事項提交教代會代表討論，增加程序成本。
隨著高校工作的深化發(fā)展，各種非事業(yè)編工作崗位和各類傳統(tǒng)教書育人之外的新工作都在迅速膨脹，帶來的各類問題與矛盾自然也層出不窮。這些問題理應(yīng)通過二級教代會解決在萌芽之中，爆發(fā)之時，如果大量的問題與矛盾都形成提案上交到校級教代會去協(xié)調(diào)處理，校級教代會將不堪重負(fù)。然而現(xiàn)實(shí)中，基層單位缺乏利用二級教代會主動解決問題，將矛盾扼殺在萌芽之初的積極性，基層職工也不寄望二級教代會能夠有效解決問題或是替職工代言表達(dá)訴求。二級教代會缺乏有價值的提案，也無法成為基層矛盾的防波堤，完全淪為一種程序化的民主儀式。
2.2.4 各專門委員會未有效開展工作
按照《規(guī)定》要求，高校教代會可設(shè)立專門委員會（或工作小組）以完成教職工代表大會交辦的有關(guān)任務(wù)。除了提案委員會執(zhí)行最基本的提案處理工作外，其它專門委員會往往涵蓋民主評議監(jiān)督、教學(xué)科研、勞動人事爭議、教職工福利等方面。其目的在于促進(jìn)高校教代會工作的專業(yè)化，群策群力形成專門智囊為學(xué)校民主管理和重大事項決策服務(wù)。
但現(xiàn)實(shí)中，教代會上往往僅有提案工作委員會匯報工作。其它專門委員會要么根本沒有建制，僅設(shè)立一個民主監(jiān)督、教學(xué)科研都囊括的專門委員會做應(yīng)景；要么處于閑置狀態(tài)，沒有承接大會布置的工作，也沒有主動開展工作，成為一個“紙上”委員會。事關(guān)學(xué)校大政方針和教職工切身利益的勞動爭議、教學(xué)科研、工資福利等問題游離在教代會機(jī)制之外，由職能機(jī)關(guān)處理。
3 完善教代會制度的運(yùn)行機(jī)制，煥發(fā)民主活力
3.1 完善代表結(jié)構(gòu)，提升代表履職能力
代表是教代會與全體教職工進(jìn)行連接的神經(jīng)元，代表的履職水平和能動性直接影響著教職工參與學(xué)校民主管理的深度和能效。加強(qiáng)教代會建設(shè)，首先要加強(qiáng)代表隊伍建設(shè)。需要做好以下幾方面工作：
3.1.1 增加基層教職工代表比例
教代會要確保基層教職工的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，擴(kuò)大基層教職工代表比例。將非事業(yè)編教職工納入校內(nèi)各單位人數(shù)比例分配代表名額，教師與非教師基層教職工代表總數(shù)應(yīng)不低于代表總數(shù)的60%。具有領(lǐng)導(dǎo)干部和教師雙身份的代表應(yīng)不納入教師代表名額，如某單位人數(shù)較少，代表名額僅有1-2人，應(yīng)保證至少一人為非領(lǐng)導(dǎo)干部代表。
3.1.2 激發(fā)代表履職積極性
高校各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視教代會代表的地位和作用，依靠教代會機(jī)制聽取教職工的建議和意見并相應(yīng)調(diào)整學(xué)校的制度和政策,讓代表感到所言有所行。教代會本身要重視程序的完備性和透明度，切實(shí)按照《規(guī)定》的要求將學(xué)校重大決策通過教代會進(jìn)行公開，提請代表審議，讓代表感受到代表職權(quán)的分量，進(jìn)而增強(qiáng)履職的使命感。
3.1.3 豐富代表培訓(xùn)工作，實(shí)行代表履職激勵機(jī)制
代表培訓(xùn)應(yīng)在進(jìn)行政治動員的基礎(chǔ)上增加履職能力培訓(xùn)，建立定期培訓(xùn)制度，提升代表的政治素養(yǎng)和大局視野，激發(fā)代表履職的熱情和積極性。針對每年教代會的中心議題，在教代會召開前對代表進(jìn)行專題培訓(xùn)，講解議題的背景、過程和解決議題的目的、意義，必要時組織代表學(xué)習(xí)相關(guān)的法律知識和國家法規(guī)和政策。
教代會應(yīng)對積極提案，到會率高，討論議題時認(rèn)真建言獻(xiàn)策的代表進(jìn)行鼓勵。每年評選履職態(tài)度積極、履職能力突出、履職成績顯著的代表給予榮譽(yù)表彰，在學(xué)校范圍內(nèi)形成一種重視代表、褒揚(yáng)代表的良好氛圍。
3.2 提高提案質(zhì)量，強(qiáng)化處理力度，增加提案工作透明度
3.2.1 深化調(diào)研，找準(zhǔn)重點(diǎn)，落實(shí)提案的可操作性
提案委員會應(yīng)細(xì)化教代會提案格式，規(guī)定提案必須具有調(diào)研、分析、定題、建議四方面內(nèi)容。如果提案格式不完整，表述不清晰，應(yīng)要求提案代表進(jìn)行補(bǔ)充，表意清晰后再進(jìn)行立案。對于提案內(nèi)容不清晰或只關(guān)心小部分人利益而不放眼全局的提案，提案委員會應(yīng)拒絕立案。
3.2.2 提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度，強(qiáng)化提案處理力度
改革工作考核制度，把提案的落實(shí)情況作為承辦部門的考核點(diǎn)。提案是由代表聯(lián)名提出，在結(jié)案時應(yīng)征求所有附議代表意見，滿意人數(shù)過半方可結(jié)案，不能僅憑提案代表一人滿意來結(jié)案。承辦部門答復(fù)提案時要有詳細(xì)的解釋，不能解決的問題要有清晰的進(jìn)展流程，從答復(fù)上體現(xiàn)承辦部門重視提案的誠意，博得代表的理解和滿意。
3.2.3 實(shí)行提案公示制度，增加提案透明度
每年教代會結(jié)束后，將上一年提案辦理結(jié)果在校務(wù)公開專欄上進(jìn)行公示，讓全校教職工了解提案的內(nèi)容和處理的進(jìn)度或結(jié)果。這樣做不僅有利于促進(jìn)校務(wù)公開工作，增加提案工作的透明度，也可以形成強(qiáng)大的制度壓力，促使承辦部門認(rèn)真解決問題，讓提案真正得到落實(shí)。
3.3 激發(fā)二級教代會活力，把基層問題留在基層解決
基層單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)端正對二級教代會的態(tài)度，認(rèn)真履行二級教代會的各項程序，發(fā)揮二級教代會的職能；正視教職工的合理訴求，利用二級教代會機(jī)制給教職工一個合法表達(dá)訴求，化解矛盾的平臺，努力把疑惑釋解在陽光之中，把矛盾化解在基層之內(nèi)，成為基層教職工矛盾的防波堤。同時，基層單位還可以利用二級教代會對提案進(jìn)行篩選，精選出有價值的提案，糾正不規(guī)范的提案，提高校級教代會整體提案的質(zhì)量。
3.4 發(fā)揮各專門委員會活力，建設(shè)教代會智囊?guī)?/h3>
高校教代會應(yīng)根據(jù)本校民主管理工作中的最受關(guān)注的重大事項和本校教職工最關(guān)心的切身利益建立各教代會專門委員會，有的放矢地開展工作。各專門委員會不能坐等教代會安排任務(wù)，應(yīng)面對學(xué)校實(shí)際需求，積極與教職工溝通，發(fā)現(xiàn)問題后主動開展工作，成為教代會提案制度外另一個聯(lián)系教職工的渠道。校內(nèi)勞動爭議調(diào)解，工資福利，愛心溫暖基金等事關(guān)職工切身利益的事項應(yīng)統(tǒng)一交由教代會專門委員會解決。各專門委員會應(yīng)在每年教代會大會上進(jìn)行工作匯報，一年來沒有從事任何工作的專門委員會應(yīng)考慮裁撤或改選。高校可根據(jù)實(shí)際情況為專門委員會配備專職秘書，使各專門委員會與常設(shè)主席團(tuán)一樣，在教代會閉會期間也可以正常開展工作。
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