中國與二戰后國際秩序的構建和改革*

趙穗生

很多人認為中國崛起以后，尤其是進入21世紀以后，對現存的國際秩序越來越不滿意。因此，中國在挑戰，甚至要替代美國，重新塑造國際秩序。中國的的確確對現存的國際秩序有很多不滿的地方，中國也的確在很大程度上挑戰現存國際秩序，但是筆者的研究證明，中國并沒有要替代，也不可能在短期內替代美國重新塑造第二次世界大戰后的世界秩序。中國正在盡自己的力量在國際治理當中發揮其參與和貢獻者的作用，同時要求改革全球治理乃至現存國際秩序中不合理不公平之處，但是中國沒有意愿取代美國。

一、什么是國際秩序?

談到國際秩序，首先要先定義一下國際秩序。國際秩序指的是在特定時期內規范國家行為和國際關系的一些準則、規范和機制。很多人說第二次世界大戰(以下簡稱二戰)后的國際秩序是“自由主義秩序”，筆者認為這種說法不完全對，應該說二戰后的國際秩序是由一種混合原則主導的。它由兩部分構成，一部分是自由主義指導的全球化原則，但是還有一部分是傳統的威斯特伐利亞體系主導的以國家主權、國家間外交上的平等以及不干涉內政原則。聯合國是現存國際秩序一個最主要的體現，它既是以主權國家為中心的，又是全球化的。在聯合國安理會中，五個常任理事國有權對國家的戰爭主權進行一定的限制，主權國家要得到聯合國安理會通過的集體安全決議才能發動戰爭。聯合國歷史上安理會只有兩次通過這種決議，一次是朝鮮戰爭，另一次是阿富汗戰爭。但是聯合國本身不能去干涉一個國家的內政，聯合國大會通過的決議不具有約束力，不能強制所有國家去執行通過的議案。同時聯合國又是全球化的，有穿越國界的一些規則，這些規則主要反映在經濟領域，而不反映在國家安全領域。經濟上，通過布雷頓森林體系以及在這一體系下建立起來的國際貨幣基金組織和世界銀行等國際發展機構，來有意識地忽視主權，打破國界，達到商品和資金自由流動、促進國際發展的目的。在二戰以后建立這樣一種國際金融體系還有政治上的考慮，跨國公司可以通過貿易自由、資金自由來攫取經濟利益，從而防止戰爭的出現，雖然最終這一目的并未完全實現。

國際秩序由誰來創建？大國是國際秩序的創建者，而小的國家是國際秩序的接受者。因為大國有力量、有實力、有要求，來締造或者制定反映它們的價值觀念、對它們有利的國際秩序，而小國沒有這個能力，只能被動地接受。崛起的國家，由一個弱國變成一個強國的時候，通常是現存國際秩序的挑戰者。因為崛起的國家會同制定現存國際秩序的大國之間產生一些利益上的沖突，并且不僅僅是利益上的沖突，還是一種價值觀念的沖突，崛起的國家要求把自己的利益和價值觀念反映在現行的國際秩序當中去。

那么現存的國際秩序是誰創建的，或者在哪一個國家領導之下創建的？二戰后，美國作為超級大國在現存國際秩序的制定當中起了主導作用，因此現存國際秩序在很大程度上反映了美國的利益和價值觀念，而中華人民共和國在成立之初被排除在聯合國之外，并沒參與二戰后國際秩序的建立。現在，中國已經成為全世界第二大經濟體，作為一個崛起的大國，中國的馬克思主義和社會主義指導原則，中國的價值觀念和國家利益，顯然同美國有很多沖突。因此很多人認為中國一定會挑戰美國所制定的二戰后的國際秩序，甚至不僅僅是挑戰，而是要建立以中國為主導的、以中國的價值觀念和國家利益為基礎的、新的國際秩序，這是現在國際上很流行的一種說法，并且很多人以此為據對中國在國際事務中的地位和訴求加以批評。

二、中國對現行國際秩序的構建和改革

中華人民共和國成立之初，美國利用它所主導的國際秩序、北大西洋公約組織以及聯合國來對抗和遏制中國，使中國在1971年之前完全游離于現存國際秩序之外，因此當時的中國要推動世界革命，要推翻美國所主導的體系。但是，中國并沒有提出與當時國際秩序完全不同的價值原則。過去中國秉持“天下”這樣一種概念，以宗主國和藩屬國來確立國家之間的關系。但中華人民共和國成立以后，中國既不認可“天下”的概念，也不認同西方的全球化概念，中國當時只接受主權原則。1954年中國提出和平共處五項原則，它的基礎是歐洲的威斯特伐利亞體系。所以中國和當時國際體系的沖突，并不在于價值觀念，而在于中國沒有被納入其中。中國當時進行世界革命，實際上就是要改變中國在國際體系中的地位。1971年中國恢復了在聯合國的合法地位，并以此為標志，逐漸成為現存國際秩序的參與者、貢獻者，最后成為改革者，但這經歷了一個漫長的過程。

中國進入聯合國后一段時間，對于聯合國或者當時國際秩序中的一些自由主義全球化原則并不接受，中國反對維和(干涉其他國家)、反對核不擴散(要打破核壟斷)。中國加入聯合國的目的很明確，就是要讓國際社會承認中國的主權地位，其他的當時都不重要，而且不同意。但是后來中國逐漸發覺全球化有好處，尤其是中國實行改革開放以后。改革開放最主要的是向發達國家開放，向西方國家開放，然后利用國際的資金、技術和市場來發展中國的四個現代化。在這個過程中，中國發現現存的國際秩序當中的全球化部分，或者說對國家主權進行一定限制的部分，對中國非常有益處。因此中國1980年加入世界銀行，加入國際貨幣基金組織，并很快就成為世界銀行最大的借款國，來發展出口導向型經濟。直到1991年，中國才第一次參與維和，而現在中國成為全世界最大的維和貢獻者，這個變化簡直不可思議。中國一開始堅決反對核武器控制，后來比美國還早批準加入核不擴散條約。中國的態度轉變非常清楚，從堅決反對，到反對不參與，后來不反對但不參與，最后開始參與并積極參與。有材料顯示，中國人在國際機構中擔任重要領導職務的比重越來越大，所以中國已經從一個現存國際秩序的革命者，或者一個反對者，到現存國際秩序的參與者、利益相關者和貢獻者。

中國也是個改革者，因為中國認為現存國際秩序不夠公平，不夠合理。為什么說不夠公平，不夠合理？筆者認為有三個方面原因：

第一，現存的國際秩序在很大程度上反映了美國的價值觀。盡管美國不可能把它所有的價值觀念強加于現存的國際秩序，但是它的一些價值觀念，比如自由、人權、人權高于主權等在現存的國際秩序當中體現得非常充分。而中國有著不同的制度，美國或者西方認為中國的制度不夠民主，不尊重人權，不夠自由，因此在美國所主導的國際體系當中，中國總是被作為一個排除的對象。其實筆者很贊同中國學者的觀點，美國所推動的自由民主的價值觀念導致現在的國際體系碎片化、失序，并且這種現象越來越明顯。冷戰結束以后，經濟上，美國對包括拉美以及東歐在內的一些新興國家推行純粹的自由經濟的價值觀念，實際上是非常不成功的。拉美按照美國的一些設計，進行經濟上的完全市場化和私有化，結果是失落的20年。東歐一錘子買賣，把國有企業全部解散，然后采用一種市場金融私有經濟的模式，結果經濟發展也出現了很多問題。政治上，美國甚至用軍事手段來推進其民主。尤其是在中東，在一些第三世界國家所產生的結果適得其反。比如，伊拉克過去雖然是一個非常專制、血腥的國家，但是它也非常有序和穩定。美國以莫須有的罪名，以擁有核武器為由，采取了軍事干預，導致伊拉克失去了國家安全。一個沒有安全的國家，更無法推行民主。所以美國按照它的價值觀念所推動的經濟和政治變化，在很大程度上對世界秩序本身造成了負面影響。在這種情況下，中國不可能滿意，不可能認為這樣的國際秩序是公正合理的。除此之外，現在全球化過程中產生了巨大的貧富差異，與跨國公司相比，發展中國家得到的好處相當有限，所以中國不滿意現存國際秩序是正常的。

第二，在現存國際秩序中，中國的代表權與中國的大國地位不相適應。二戰結束之后，美國在現存的國際經濟當中所占的比重是50%，也就是在全世界國民生產總值中有50%以上是美國貢獻的，而當時的中國1%都不到，是微不足道。即使改革開放初期，中國在世界經濟當中所占的比重也是微不足道的，所以當時中國的代表權很少是可以理解的。但今天這個情況發生了很大變化，中國成為全球第二大經濟體以后，美國占全世界經濟體量由50%下降到25%，而中國從不到1%上升到15%左右。再看現存國際秩序當中的代表權，比如在國際貨幣基金組織和世界銀行中美國有絕對否定權，甚至連亞洲開發銀行美國都有絕對否定權，日本也有。中國經濟現在占全世界的15%，但在國際貨幣基金組織中的投票權只占4%，而美國占16%，中國肯定不滿意。中國要求改革，但是美國又不同意。比如，2000年中國提出要增加在國際貨幣基金組織的投票權，從4%增加到6%，其他成員國都通過了，但美國國會一直拖到2015年才通過。

第三，中國認為美國雙重標準。美國為了維護自由主義的國際秩序，建立了很多游戲規則、法律和機構，并要求別國遵守，但只要這些規則同美國利益產生沖突，美國一定不遵守，這完全是雙重標準。比如軍事干涉，一個國家對其他國家進行軍事干涉，必須得到聯合國安理會通過，但是美國打伊拉克根本沒有通過聯合國安理會。再比如美國要中國遵守聯合國海洋法公約，但美國國會到現在都沒有通過聯合國海洋法公約。中國對美國的雙重標準非常不滿，在這個情況下，中國要求改革全球治理體系。全球治理體系，這個概念其實很有意思。十幾年前來中國，筆者就講全球治理需要一些改革，當時北京的學者認為這是一個西方的概念，和中國沒有關系。但現在這些學者不光是有研究興趣，而且興趣極大，這個變化是因為中國想要在全球治理中發揮重要作用。習近平總書記提出全球治理是21世紀國際競爭制高點，一定要占領這個制高點。后來，習近平總書記提出中國要提高四個能力，即規則制定能力、議程設置能力、綜合協調能力和輿論宣傳能力，我認為這當中前兩個能力非常重要。在國際事務中各國沒有上下級的關系，中國要在國際事務當中發揮領導作用，必須有規則制定能力和議程設置能力，來影響國際輿論和國際事務。2013年習近平總書記上任以后，中國發揮領導作用的力度越來越大。特別是在特朗普擔任美國總統后，美國不斷退群，放棄國際事務的領導權，這給中國創造了一些機會。比如在2017年的達沃斯論壇上，中國提出兩個引導，即引導國際社會建立一個更加公正合理的國際秩序，引導國際社會建立維護國際安全。從過去的參與到現在的引導，這是一個很大的變化，這意味著中國在發出中國聲音，在提出中國方案，在貢獻中國智慧。

中國提出的改革主要體現在兩個方面。一方面，在現存的國際秩序中，西方所主導的自由主義的概念，已經在很大程度上走向它的反面，所以現在要重新強調國家主權。比如網絡，美國提出的網絡游戲規則是政府、企業、個人共同在網絡管理上分擔責任，并且信息要自由流動，超越國界，但中國反對。中國認為國家要發揮主導作用，要有網絡主權。另一方面是對全球化的理解。美國對全球化的定義是市場化、私有化、民主化，而中國是政治的多極化、經濟的全球化、文化的多元化，這是兩個不同的概念，而這兩種概念正在較量。

三、中國是否會推翻現行國際秩序？

中國對現行國際秩序存在不滿，提出改革的要求，這是否意味著中國要推翻美國主導建立的國際秩序？或者說中國有沒有能力推翻現行國際秩序？筆者認為中國沒有能力，也沒有這個意愿，主要有以下幾個方面的原因：

第一，中國仍然是現存國際秩序的最大受益者。中國已經成為以自由貿易為標志的全球化的最大推動者，而美國標榜美國第一，推行保護主義，已經成為現存秩序的最大挑戰者。中國有利益的驅使來維護二戰后所建立的國際秩序，不論習近平還是其他國家領導人的講話都非常清楚地表明了這一點。經濟上，中國的發展在很大程度上仍然要利用其他國家的市場，減少關稅壁壘對中國來說是有好處的。尤其是在中國所處的亞太地區。目前亞太地區的全球化很大程度上是區域性一體化，區域內貿易超越區域外貿易的趨勢越來越明顯。中國在亞太地區的貿易占比大幅增加，所以這個區域的經濟開放是有利于中國的。安全上，美國多年以來阻止亞太地區的核擴散，這本身也是符合中國利益的，所以中國現在仍然是國際秩序的最大受益者。

第二，中國現在還沒有能力替代美國去創造一種新的國際秩序并提供充足的國際公共產品。公共產品是非排他性的，一般中小國家不愿意也沒有能力提供，常常是搭便車者。只有霸權國家才會提供公共產品。霸權這個概念在中文當中往往是負面的，但在英文當中它是中性的，霸權國家有國力和需求，所以才會提供公共產品。二戰后，美國的國民生產總值占全世界國民生產總值的50%，并提供了很多公共產品，中國到目前為止還是受益者。中國現在還沒有力量去提供超越國力的公共產品，比如中國對外援助比例還不是很大，因為中國能力有限。因此，中國不能也不應該去過分提供公共產品。美國這些年之所以衰落，最重要的原因就是戰略透支，做了與國力不相當的事情，比如到伊拉克去推廣其民主并為此不惜一切代價。中國現在不能學習美國的戰略透支，做不符合中國國力的事情。中國國內有很多問題需要解決，中國的改革、中國的轉型、中國的中等收入陷阱，中國現在人均國民生產總值才1萬美元，距美國的6萬美元還相差太遠。雖然這些年美國相對衰落，但“百足之蟲、死而不僵”，美國仍然承擔著很多的責任與義務。中國不會，也不愿意去替代美國，在這一點上中國領導人很清醒。

第三，中國的價值觀念還未得到廣泛的理解與認同。中國的“天下”觀很少有國家接受。美國的價值觀念得到其很多盟國的認同，而中國還沒有得到大家廣泛理解與認同的價值觀念。中國作為一個大國，在很多方面可以和美國有一些較量，但是要取代美國，得到全世界的認同，目前還不能做到。中國在現存國際秩序的改革當中處于利益相關者的地位，中國做的很多事情都是對二戰后的國際秩序進行改革，比如亞投行的建立。亞投行是中國發起的，初衷是建立以中國為主導的開發機構，并擁有絕對的否決權。現在有包括法國、英國、意大利等歐洲國家在內的57個國家作為發起國參與，目前有100多個成員國。亞投行的領導機構和運行規則基本上同世界銀行、亞洲開發銀行是一樣的，而且更小、更綠色、更高效，并且已經從中國的外交工具變成了真正的國際發展多邊機構。

綜上所述，目前雖然以美國為主導的國際秩序出現了很多問題，美國很大程度上走向了它的反面，但中國并不是要替代美國，建立一種新的國際秩序，而是要改革現存的國際秩序，從而獲得更多的代表權，發出更多的中國聲音。