我國社區教育演變發展的特點、矛盾與對策

任波

（沈陽廣播電視大學科研與規劃處，遼寧沈陽 110003）

我國社區教育創辦于20世紀的80年代中期，經過近40年的快速發展，已成為我國終身教育體系和學習型城市建設的重要載體，為社會大眾素質提升做巨大的貢獻。對我國社區教育發展歷程進行梳理和分析，對理解社區教育內涵，明確未來發展方向有著重要的現實意義。

1 我國社區教育演變發展的特點

三十多年來，為保障社區教育的持續健康發展，我國政府頒布并實施一系列政策，同時，不斷強化對社區教育的管理與宏觀調控，體現諸多特點。

1.1 愈加突出國家辦社區教育的主體責任

近40年來，我國政府將社區教育發展作為教育發展的一項重要領域，在組織形式，管理模式、投入方式、質量保障機制等方面都實現了較大發展。1996年，國家教委出臺《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》（教計[1996]45 號），首次提出“社區教育”一詞，同時也標志著我國社區教育的發展正式納入國家管理的范疇。國家以短期培訓為主要形式，著重創建學習型組織，例如，學習型居委會、學習型街道和學習型企業等[1]；探索以街道社區學校為骨干，以區（縣）社區教育中心或社區學院為龍頭，建立以居委會教學點為基礎的社區教育網絡。國家作為社區教育辦學主體的地位進一步提升。

1.2 社區教育基礎建設能力進一步增強

根據教育部職業教育與成人教育司發布的《2014年社區教育滿意度調查報告》，社區教育機構的數量已多達565 160 個。另外，截至2016年年底，國家開展了六批社區教育實驗區建設工作，共建設223 個實驗區、90 個社區教育示范區，批準設立422 項全國社區教育實驗項目。各省、市建立的試驗區和試點的數量也十分龐大，形成了以廣播電視中等專業學校、 廣播電視大學、社區大學和職業院校、開放大學等為載體的多層級的辦學網絡，各層級任務明確，推動社區基礎建設能力進一步提升。

1.3 服務重點人群能力得到提升

教育部發布的 《2014年社區教育滿意度調查報告》顯示，社區教育課程總量達到5.7 萬門，在社區教育覆蓋的多種教育服務中，占培訓人群總數比例從高到低分別為老年教育31.44%，青少年培訓20.25%、進城務工人員培訓13.07%、新型職業農民培訓11.3%、下崗再就業培訓6.38%等。可以看出，老年教育是社區教育的主戰場。這些數據表明，社區教育服務重點人群的能力得到較大提高[2]。

2 我國社區教育演變發展過程中的矛盾分析

2.1 與并列教育類型關系界定不清晰

社區教育面向多元化社會主體提供青少年教育、下崗人員再就業培訓、農民工就業培訓、老年教育等廣泛的社會服務，但隨之而來的問題也比較復雜。社區教育與相近的成人教育等教育類型存在功能的交叉，在實踐中管理權分散在不同部門，這很大程度上制約了社區教育的發展水平提高，導致社區教育的目標缺少明確性，內容缺乏針對性，質量監控不盡人意。

2.2 專項法律法規不健全，制約了社區教育整體運行質量提升

目前在制度層面，國家對社區教育還缺乏有效的具體層面的制度保障，尤其是在專門的法律和行政法規方面還處于空白，同時，在公眾層面的調研及針對性缺乏。這種情況導致社區教育在實際運行和管理秩序方面存在較多漏洞，規范性欠缺，社區居民對的地位和作用認知度不高。切實提高社區教育運行效率，需要從法律層面完善社區教育的管理機制、質量監控機制，同時明確社區教育的職責、經費來源和地位等。

2.3 社區教育資源短缺且分布不均衡，覆蓋人群仍然較少

當前，社區教育資源還存在嚴重短缺問題。以在線課程資源為例，在城鄉層面，目前還主要集中在城市，對廣大農村社區還沒有實現良好覆蓋[3]；在發達與欠發達區域層面，主要集中在江浙等東部地區和沿海經濟發達地區，對中西部省份的覆蓋性還沒有做到良好覆蓋。這種現狀無法滿足經濟社會快速發展對社區教育的新需要。

2.4 社區居民投身社區教育的積極性和主動性未充分發揮

社區是區域范圍內社會居民集中活動的主要場所，同時也是社會治理的非常重要的單元。社區教育在維護社會秩序、提升居民素養中起著不可替代的作用。目前，社區行政管理部門作為推動社區教育的主體，調動公民參與社區教育積極性的力量薄弱，區域學習型組織自發參與社區教育的熱情不高，尤其在廣大村鎮少之又少。社區居民形成的要我學，而不是我要學的心理，居民理念落后導致社區教育推進速度較慢，嚴重制約我國社區教育的發展。

2.5 社區教育管理體制不順

2004年，在考慮社會經濟的發展現狀的基礎上，教育部出臺《關于推進社會教育工作的若干意見》，明確要求各地的管理體制為黨政領導統籌，教育部門主管，相關部門配合，各界積極參與，隨著社會建設內涵深化，我國逐漸將管理體制轉為政府統籌、黨委領導、教育主管、各部門協作，并在此管理體制下形成“社區運作、社會各界支持、居民廣泛參與”的體制運行效果。但實踐層面存在諸多不順的現狀，存在的問題將管理體制運行系統進入“高原期”，管理體制存在“混亂無序”的典型問題，是管理體制不順導致的最直接表現。

3 推動我國社區教育發展的對策和建議

從社區教育發展的具體特點和存在的具體問題來看，推動我國社區教育今后發展應從以下4 個方面入手。

3.1 建立健全社區教育協同管理機制，提高社區教育運行效率

社區教育是一種公益性很強的教育類型，它的服務種類多樣化，面向的學習群體十分廣泛，這決定了社區教育無法由一個職能部門單獨承擔管理職責，而是應當由多個職能管理部門聯合管理，分工承擔各項任務。因此，需要在國家和地方各級建立和健全協同共管機制，具體應由國家建立教育、財政、行業聯席會議機制，在地方層面強化省一級政府對社區教育的宏觀指導職能和市一級政府的具體執行職能，在實施層面建立教育主管部門、財政部門、行業部門聯合的教學和管理工作機制，并由社會第三方獨立機構負責培養人才質量的評價和診斷改進。

3.2 出臺專項法律法規，為社區教育運行提供強有力保障

從國際上社區教育的辦學經驗來看，健全的法制是社區教育發展至關重要的保障。美國分別于1974年和1976年制定了《社區學校發展法》《終身學習法》兩部法律，明確了社區教育地位和運行機制，對推動社區教育長遠發展起到重要作用。當前社區教育在學習型城市建設和終身教育體系完善進程中的作用已經彰顯，居民對社區教育的重視程度逐漸增強，需要建立專門的法律法規對其的健康持續發展予以保障。國家相關部門應盡快啟動相關法律法規的制訂工作，明確社區教育各級管理機構的分工和職責，明確社區教育機構的辦學標準和評價指標體系等。

3.3 推動社區教育在線資源的共享，擴大社區教育的影響力和覆蓋面

目前，更層級在開發教育資源上都非常重視，雖然社區教育資源數量在持續增長，但是，資源的重復建設和資源浪費等問題十分突出，應建立“社區教育在線資源共享平臺”，逐步完善培訓項目的資源庫，縱向分層級分工完善共享平臺，對課程合理分類、篩選、賦學分，實現資源的高效管理； 橫向將各機構資源納入平臺統一管理。目前，社區教育的覆蓋面和影響力還不夠理想，各層級政府加大宣傳力度，增加居民對在線學習平臺的了解，吸引居民參與社區教育，使平臺成為個人終身理論學習、實踐技能提升等方面的基本工具。

3.4 創新社區教育管理體制

從社區教育管理體制存在問題可以看出是很不順的，總體上是沒有一個環節的一方可以“拍板”。應該在社區教育各方政府設置權威，形成多中心秩序，權威無疑就是國家，建立中央專門權威機構，宏觀上統籌管理工作。首先，在中央層建立議事協調機構，將其命名為“全國社區教育工作領導小組” 小組辦公室設在教育部，主要負責宏觀發展規劃、制定法律法規，社區教育重大項目策劃、審批，項目資金管理及協調各成員單位之間的關系。其次，在省一級層面建立推進社區教育的委員會，負責制訂省一級的發展規劃，傳達落實上級社區教育工作精神并且根據省情布置具體工作，協調各相關部門工作職責及內容，策劃省級科研項目立項、中期及結題工作，并且督促項目經費使用，組織全省范圍內社區教育教師的在職培訓；最后，在市（縣）、區、街道各層級，建立社區教育工作委員會和具體管理的辦公室。將原有線型的組織管理結構調整為矩陣式組織管理結構的組織模式，縱向上，使參與管理的主體多元化，積極吸納民間團體、社區等深度參與管理，參與到社區教育課程設置、資源選取、教學方式選擇等具體環節，使所有參與其中的主體都能找到適合的角色，橫向上，調整職能部門。使得職能部門及各主體都成為管理過程中的主體，讓更多的資源參與其中，以達到提升社區教育管理水平的效果。