鄉村振興戰略下蘇州農業農村環境保護問題與對策探析

沈耀明 馬國勝

摘要? ? 通過實地調查和典型案例分析，提出了蘇州農業農村環境保護存在的主要問題，從政策路徑、模式路徑、技術路徑3個方面提出了新常態下蘇州農業農村環境保護對策，以期推進農業農村環境保護與生態文明建設。

關鍵詞? ? 鄉村振興戰略;農村環境保護;對策;江蘇蘇州

中圖分類號? ? X321? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2019）22-0263-03? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

Abstract? ? Through field investigation and typical case analysis，the main problems of Suzhou agricultural and rural environmental protection were put forward. From the aspects of policy path，model path and technical path，the countermeasures of Suzhou agricultural and rural environmental protection under the new normal were put forward，in order to promote the agricultural and rural environment protection and ecological civilization construction.

Key words? ? rural revitalization strategy;rural environmental protection;countermeasure;Suzhou Jiangsu

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大部署[1]，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。2018年，中共中央國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》[2]，提出了到2035年鄉村振興取得決定性進展，農村生態環境明顯好轉;到2050年全面實現農業強、農村美、農民富，農村生態環境根本好轉。2019年，中央一號文件再次提出要堅持農業農村優先發展[3]。習近平總書記在江蘇調研時強調，要主動把握和積極適應經濟發展新常態，推動改革開放和現代化建設邁上新臺階，同時還強調發達地區在農業現代化方面一定要帶好頭、領好向。蘇州作為江蘇太湖流域經濟最發達的地區，如何做好農業農村環境保護，整體推進農業現代化和生態文明建設，是不可回避的重大課題。

1? ? 蘇州農業農村環境保護現狀及問題

1.1? ? 蘇州農業農村產業發展呈現出新特征

一是主導產業更加注重產值效益。根據《中共蘇州市委 蘇州市人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》（蘇委發〔2018〕26號）和2018年蘇州市國民經濟和社會發展統計公報[4]公開的資料，蘇州市耕地面積由2010年的22.52萬hm2銳減到目前的15.96萬hm2，按常住人口計算人均耕地約為0.013 hm2，遠低于聯合國確立的人均0.053 hm2警戒線。農業總產值占國民經濟的比重由2010年的28.1%下降到近年來的2.4%左右，同比2010年傳統行業呈現不同幅度的產量下降、效益上漲的態勢。2018年，農林牧漁總產值同比2010年上漲51.16%，糧食產量下降23.17%，豬牛羊肉產量同比下降75.35%，禽蛋產量下降80.22%、水產品產量下降23.39%。二是“四個百萬畝”產業格局基本形成。完成“四個百萬畝” 面積27.54萬hm2。其中優質水稻面積7.48萬hm2，特色水產面積6.87萬hm2，高效園藝面積6.46萬hm2，生態林地面積6.73萬hm2。三是規模化發展水平提高。農業規模化發展水平逐步提高，產業結構得到調整。適度規模經營比重達92%，各類農民合作社3 772家，集體合作農場216家，農業園區總面積7.42萬hm2。

1.2? ? 蘇州農業農村環境保護呈現出新特點

一是面源為主、來源復雜、總量較大。從來源結構上看，主要來自種植源、畜禽養殖源、水產養殖源、鄉村生活源、農村工業源。從嚴重程度上看，農業種植污染最為嚴重，其次是畜禽養殖糞便污染，再次是水產養殖污染。近年來，蘇州農業種植、畜禽養殖、池塘水產養殖的總氮、總磷污染物常年排放量分別為3 297.5、608.1、1 132.7、421.3、1 025.7、78.7 t/a。二是自上而下、綜合整治、多頭管理。當前農業農村環境保護的主體是鎮村兩級政府，作為農業生產經營主體的農民，在農業農村環境保護中處于被動參與地位。環保、農林、住建、水利等部門分別擁有一定職能，各自制定或執行來自本條線上級部門的相關政策。三是項目帶動、生態補償、初見成效。先后實施了農村環境綜合整治、鄉村生活污水生態治理工程、池塘循環水清潔養殖工程、農田氮磷流失生態攔截工程、畜禽養殖污染治理工程、測土配方施肥、循環農業建設工程等項目，在全國范圍率先出臺生態補償條例，對7.3萬hm2水稻田、1.98萬hm2生態公益林、96個生態濕地、22個水源地、210個村進行生態補償。

1.3? ? 蘇州農業農村環境保護呈現出新問題

1.3.1? ? 城鄉一體化帶來的環保思路問題。隨著蘇州城鄉一體化深入推進，人們誤認為農村已經并將繼續城市化，錯誤認為既然已經城鄉一體化了，今后就可用城市環境保護的辦法來統籌管理農村環境問題。然而，城鄉一體化并不是農村城市化，只是將城市所具備的交通、醫療、購物等便利條件輻射到農村，讓鄉村生活更加便利，而不是消滅農村。

1.3.2? ? 農業規模化帶來的產業污染問題。隨著蘇州的農村土地流轉，農業生產逐步走上規模化經營發展道路，小農經濟下的家庭生產模式被徹底打破，傳統種養結合逐漸分離，農牧分離越走越遠、種養脫節日益嚴重。規模化種植農場沒有配套的畜禽養殖，規模化畜禽養殖場也沒有配套的農田種植，導致大量種植業和養殖業廢棄物沒有去處，從而引發嚴重的環境污染問題。

1.3.3? ? 生態補償政策的天然缺陷問題。從生態補償受益主體看，生態補償款基本上都直接補給了村集體財政，農業生產經營主體并沒有獲得補償，從而導致環境友好技術難以實施;從生態補償經費來源看，蘇州市、區兩級財政均需承擔補償金，事實上造成了生態保護的成效越好，區級財政就要拿出越多的補償金;從生態補償項目看，生態補償對象全部為農田、林地、水源地等資源要素，而不是環境友好技術和工程措施，享受生態補償的主體無論采取多么不合理的生產管理方式，都能獲得生態補償金。

1.3.4? ? 環保技術措施的脫離實際問題。環保技術背離了農業農村實際需求，建設成本高、維護難度大、使用效率低，難以推廣和長效持久。人為設置項目申報主體條件和文本編制單位資質要求，部分申報主體不是實施主體，致使項目實施不到位、效果不理想。更有甚者，申報企業與職能部門上下串通，合謀套取項目資金，財政項目的申請、實施與實際需求嚴重脫離。

2? ? 蘇州農業農村環境保護的政策路徑

2.1? ? 因地制宜適度調整農業產業布局

將重要水體周邊1 km范圍內設立為生態保護區，禁止畜禽養殖、蔬菜生產、水稻種植，重點發展有機生態農業和生態林業，實施有機栽培和免耕少耕技術措施，建立河岸緩沖帶、植被過濾帶和有機生態農業圈。將1 km以外區域設立為生態友好區，推行生態循環農業技術，實施種養結合、三產融合、有機栽培和生態健康養殖，建立生態循環農業發展區。

2.2? ? 修訂生態補償條例及相關政策措施

修訂完善生態補償條例中的補償金籌措、補償主體、補償項目等內容，將現行資源保護性生態補償模式升級到綜合性生態補償模式，建立生態資源補償和生態措施補償2類補償辦法，任何有利于環境保護的工程措施和生產技術都可得到政策性補償。明確生態補償資金應主要由市級財政和區級財政共同承擔，由市級財政統一支付，區級財政必須按生態貢獻比例分攤，貢獻大者補償資金承擔比例小，貢獻小者補償資金承擔比例大;明確生態補償金受益主體為具體生態保護項目的實際經營管理主體，而不能一概補償給村集體成為村委會的福利。

2.3? ? 制定農業農村環境保護條例及相關配套政策條例

借鑒國外發達國家成功經驗，制定蘇州市農業農村生態環境保護條例、農業生態循環生產促進條例、化肥農藥控制條例、農村河道生態保護條例，建立健全市場機制、管理體制和資金保障制度，推行農村環境綜合整治模式、生態循環農業生產模式和農業面源最佳管理模式。通過條例政策對農業農村環境保護規劃、政府相關部門管理職責、農業農村環保資金使用管理、農業農村環境污染監測及監管機制、獎懲及法律責任等做出規定。

3? ? 蘇州農業農村環境保護的模式路徑

3.1? ? 農村環境綜合整治模式

農村環境綜合整治模式不同于正在實施的農村環境綜合整治項目，而是結合村莊整治開展農業環境綜合治理并配套長效管理機制的模式。將村容村貌、環境衛生、綠化美化、農田環境、道路設施、生活垃圾、農村廁所、生活污水、河道溝渠、池塘濕地等結合在一起進行全面整治，從而使農村環境得到根本性轉變和改善，發揮長效作用。該模式適合于村莊及周邊環境污染和村容村貌的綜合治理。

3.2? ? 生態循環農業生產模式

生態循環農業生產模式根據生態學及經濟學原理，按照“減量化、再利用、資源化”原則，運用現代科技成果、現代農業技術和現代管理手段，綜合采用生物措施、工程措施和栽培措施，開展資源循環利用、種養結合、立體種養、有機栽培和生態健康養殖，實現農業廢棄物的減量化、資源化和無害化，使農業生產體系和自然生態系統和諧循環，維護自然生態平衡，獲得較高的生態效益、經濟效益和社會效益。該模式適用于農業生產污染的過程治理。

3.3? ? 農業面源最佳管理模式

農業面源最佳管理模式根據蘇州農業農村實際情況，綜合采取政策措施、技術措施和工程措施等三類管理措施，對農業面源污染進行優化管理。在政策上鼓勵實施環境友好技術和工程措施，對采取環境友好的技術和工程設立補償和獎勵;在技術上鼓勵實施應用化學農藥替代、化學肥料替代、廢棄物循環減量、農田及周邊溝渠自然生草、種養結合及立體種養、循環水養殖、綠色有機栽培以及其他任何環境友好的生產管理技術措施;在工程上鼓勵實施人工濕地構建、農田及周邊溝渠生態保護、水土流失控制、氮磷流失生態攔截等任何環境友好的工程措施。該模式適用于農業面源污染的源頭治理。

4? ? 蘇州農業農村環境保護的技術路徑

針對農業農村環境保護實際需求，通過無門檻招標、擇優委托或課題申報等多種形式，開展調查研究、科研攻關和技術推廣工作，制定并完善相關技術規范、操作規程，提供操作簡單、價格便宜、方便實用、環境友好的技術措施。對當前生產上推廣應用的工程技術及生產技術進行投資價格、維護成本、技術難度、應用條件、實施效果等方面的調研，淘汰脫離實際的工程措施和生產技術，篩選實用技術。對生態補償主體開展技術培訓，凡領取生態補償金的主體均應接受技術培訓直至熟練掌握。

在工程技術措施方面，重點推廣實施人工濕地工程技術、農田及周邊溝渠植被過濾帶工程技術、河岸緩沖帶工程技術、暴雨蓄積池和沉淀塘工程技術、水土流失控制工程技術、溝渠塘生態攔截工程技術、畜禽廢棄物治理工程技術、種養廢棄物資源化循環利用工程技術等環境友好的工程技術措施。在生產技術措施方面，重點推廣實施免耕少耕技術、休耕輪作技術、有害生物綜合治理技術、農業生物質再利用技術、化學農藥替代技術、化學肥料替代技術、廢棄物減量循環技術、自然生草技術、農牧結合立體種養技術、循環水養殖技術、綠色有機栽培技術、精準農業技術等環境友好的生產技術措施。

5? ? 結語

中共中央國務院印發的《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年》，其中第六篇和第三篇第八章第三節專門闡述農業農村生態環境保護相關內容[5]。規劃中22個鄉村振興戰略規劃的主要指標與農業農村生態環境保護相關的有4個，分別是畜禽糞污綜合利用率、村莊綠化覆蓋率、對生活垃圾進行處理的村占比、農村衛生廁所普及率。僅有的3個約束性指標，就包括畜禽糞污綜合利用率。可見，農業農村生態環境保護在鄉村振興中的重要性。從蘇州實際情況來看，目前實施的農業農村環境保護措施還存在沒有考慮到農戶等實施主體真實意愿的情況，在農村收入水平較低的現實面前難以被實施主體接受，推廣應用價值不高。

生態破壞和環境污染是當前中國農業環境的2個突出問題[6]，發達國家農業農村生態環境保護經驗顯示[7-10]，要治理好農業農村生態環境問題，既要重視技術的運用，更要注重政策法規、管理體制、經濟效益、農戶及實施主體等軟環境的作用。只有堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的理念，堅持“技術與管理并重、生產與生態兼顧、各層面相互配合”的原則，在進行環境保護的同時將增加農戶收入考慮在內，才能讓農業農村環境保護成為鄉村振興的“助推器”和“閃光點”。

6? ? 參考文獻

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[2] 中華人民共和國中央人民政府網.中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].（2018-02-04）http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm，2018.

[3] 中華人民共和國中央人民政府網.中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見[EB/OL].[2019-02-19].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-02/19/content_5366917.htm，2019.

[4] 蘇州市人民政府網.2018年蘇州市國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2019-01-21].http：//www.suzhou.gov.cn/news/szxw/201901/t20190121_1041912.shtml，2019.

[5] 中華人民共和國中央人民政府網.中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》[EB/OL].[2018-09-26].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm，2018.

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