巡視巡察工作中“問題”的基本概念

何一楓 汪志勇 卓加鵬

摘 要：十九大以來，巡視巡察工作堅持發現問題、形成震懾，推動改革、促進發展的方針政策，在全面從嚴治黨、加強黨的領導、黨的建設和反腐倡廉等方面發揮了有效作用。筆者結合理論和實踐對巡視巡察工作中“問題”的基本概念進行初步探索，力求為巡視巡察工作開展提供理論上的錦薄之力。

關鍵詞：巡視;巡察;問題;基本概念

黨的十九大報告指出，要“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網”。《中國共產黨巡視工作條例》（簡稱《條例》）實施及《關于中央部委、中央國家機關部門黨組（黨委）開展巡視工作的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》）印發，構建了更加完善、更加嚴密、更加高效的巡視巡察戰略聯動格局。貫徹《條例》和《指導意見》，必須強化“問題”意識，這是巡視巡察工作的必然要求，也是提高巡視巡察工作成效的前提條件。相對于巡視巡察整改的后半篇文章而言，作為發現問題、形成震懾為主要目標的前半篇文章，更尤為重要。什么是巡視巡察應當發現的問題？如何保證巡視巡察發現問題的準確性，是我們各巡視巡察組所面臨的、也繞不過去的一個重要課題和緊迫任務。筆者結合理論和實踐，對“問題”基本概念進行初步探索。

一、問題的基本定義

要發現問題，首先要弄清楚問題是什么，并掌握問題的基本定義。“問題”一詞是近幾年巡視巡察中使用頻率較高的詞匯，如常見的“發現問題，形成震懾”“樹立問題意識，堅持問題導向”等。回顧歷史，諸多政治家和黨的領導人也常有 “發現問題、分析問題、解決問題”的要求。問題基本定義是什么？查閱網絡和有關資料，“問題，指要求回答或解答的題目;事態的嚴重性足以引人研究討論，或尚待解決者”。

廣義上說，問題的定義可以分五種情形。第一，要求回答或解釋的題目。如巡視巡察談話提綱及調查問卷列舉的題目，從廣義上來說就是需要回答的問題。第二，需要研究討論并加以解決的矛盾。“如何在巡視巡察中發現問題就是一個問題”，后面的問題就是矛盾。第三，指關鍵或重要之點。如習近平總書記指出的“這里，我還要說到一個問題。馬克思、恩格斯運用社會的基本矛盾推動社會發展的規律，對未來社會發展作出了科學預見”。第四，指事故或意外。如“巡視巡察外調工作，要履行好報批手續，外出期間注意安全，不能出現任何問題”。此處的問題應主要理解為意外或事故等。第五，指差距或反差，即事物之間的差異程度或與某個標準的差異程度。相對巡視巡察工作而言，是指巡視發現的問題就是被巡視巡察的黨組織的行為與黨的路線方針政策之間的差距或反差。

針對巡視巡察中的問題，我們認為，巡視巡察中所說的問題就應該是差距。“問題”基本定義：是指巡視巡察組通過巡視巡察了解發現的，被巡視巡察地區（單位）黨組織及領導干部違反法律法規、黨紀政紀、政策規定和黨內規矩，與黨的基本要求有差距或反差，存在亂作為或者不作為等行為，根據其情節及危害程度將受到糾正、問責或者黨紀、政紀處置或法律追究的事實。

二、問題差距的基本表現形式

巡視巡察中發現被巡視巡察的黨組織或者黨員干部的行為與黨的路線方針政策之間的差距或反差，可以概括為“偏差、溫差和落差”。

（一）執行方向改變產生偏差

偏差通常解釋為運動的物體離開確定方向的角度。如戰士射擊訓練時，沒有擊中目標靶產生偏差，也可以引申為工作上產生的過分或不及的差錯。巡視巡察中發現的偏差問題關鍵詞主要表現為：一是亂作為，如脫貧攻堅工作中亂作為，違規確定扶貧對象、實施扶貧項目等。二是不規范，如不按規定執行財務管理相關制度，存在擾亂市場秩序的行業壟斷行為等。三是不嚴格，如政治紀律和政治規矩的實施不嚴格，監督執紀問責存在“寬松軟”現象，行政執法效果不佳。四是規矩意識薄弱，明知不可為而為之，或者搞變通，如違反有關資金管理的規定，虛構會議費套取公務接待資金等。五是標準不嚴，如選人用人上對道德和能力的標準把握不夠嚴格等。其他“偏差”還表現在，黨內政治生活不嚴肅，對政治學習不重視，重業務輕理論學習，重痕跡、輕實效等;個人有關事項報告不實;違反中央八項規定精神屢禁不止;對違規違紀的追究和問責不到位，“四種形態”運用不精準等。

（二）執行力度不溫不火產生溫差。溫差本義是指物體溫度的高低差別值

溫差在不同的學科范圍，有不同的解釋。 在巡視巡察問題上，主要指少數地方、行業或單位黨組織，在貫徹執行黨的路線方針政策和重大決策過程中力度不夠，或主觀上懶政怠政、敷衍塞責，致使在落實上存在差異。主要表現為：一是黨內政治生活原則性戰斗性不強，如部分領導干部民主生活會，個人剖析不嚴肅，相互批評“辣味”不足，要以年度專題民主生活會或組織生活會為契機，繼續用好批評和自我批評武器，切實增強黨內政治生活的政治性和戰斗性。二是抵制錯誤觀點和言論不夠堅決，如少數單位落實意識形態責任制不夠到位，負面輿情層出不窮。三是作風建設不深不實，存在“多、推、虛、浮”等形式主義官僚主義問題。如工作浮于表面不精準，推卸責任、不敢擔當，與其他相關部門依然推諉扯皮等。四是工作無激情，得過且過，不求有功、但求無過。多一事不如少一事、遇到矛盾繞道走、消極等待換屆、改非、退休等。五是抓落實缺乏韌性，創業熱情不高，問題難以糾正等。

（三）執行效果不到位產生落差

對“落差”的字面解釋主要指河流落差，是指被所利用河流段的兩個斷面水面的高程差稱為落差，引申為對比中的差距或差異。巡視巡察中發現問題的主要“落差”問題，表現為理想效果與實際效果的差異：一是不深入。例如，學習和貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神不夠深入，對總書記的重要論述和考察地方的講話在學懂弄通做實上不夠等。二是不充分。如黨組織的領導作用發揮不充分、文化自信有欠缺、文化引領不充分等。三是不到位。如防范重大風險責任落實不到位、著力解決監督責任履行不到位、對落實整改責任不到位。四是不扎實。如作風建設和紀律建設不夠扎實;貧困戶轉移就業培訓工作不扎實等。五是不徹底。如肅清腐敗領導干部的余毒不徹底。其他“落差”問題表現為責任壓得不實;打折扣，存在短板;執行力不強、不力;問題整改橫不到邊、縱未見底等。

三、問題的基本屬性特征

分析問題的基本屬性，可以使我們在巡視巡察工作中，抓住矛盾的關鍵，突出問題的重點，更好地“發現問題，形成震懾”。

（一）問題對象的特定性

巡視巡察的對象主要是被巡視巡察地區（單位）領導班子及其成員，以及下一級機構領導班子主要負責人。作為領導班子成員，如自己管的人或事出現問題，承擔責任時除了自己不履行或者不正確履行職責要承擔責任外，同時也要承擔直接主管的工作或者應管的工作中出現問題而承擔的主要領導責任和重要領導責任。

了解這一屬性，可以使我們在巡視巡察工作中抓住重點，集中力量著力發現領導班子和領導干部存在的問題以及發現一些典型突出問題。

（二）問題內容的多元性

黨的領導力弱化、黨的建設不足、全面從嚴治黨不力、黨的觀念淡薄、組織松散、紀律松懈， 管黨治黨寬松軟等問題，不同程度地存在于各領域、各單位和各部門。一是問題范圍廣。各級地方黨組織和黨的基層組織存在一些問題;既存在于國家機關，也存在于工作部門;既存在于城市，也存在于農村;既存在于國家機關，也存在于企事業單位。二是問題種類多。《條例》概括的當前存在的問題，簡單地表述就是弱、缺、不、淡、散、馳、寬、松、軟等九個字。在黨的建設方面，存在問題可能涉及七個方面：政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設、黨風廉政建設。在全面從嚴治黨不力方面，有主體責任、監督責任及一崗雙責不落實等內容。三是問題違規違紀的性質多。巡視巡察是要發現問題的，除了發現面上的問題外，還要著力發現違規違紀的問題線索。每種違反紀律的行為都涉及一個問題的性質。黨的紀律條例規定了六個主要紀律，并且在每種違紀行為中都涉及多種行為和性質。

了解這一屬性，可以使我們在巡視巡察工作中，具有寬廣的視野，深邃的洞察力，善于從紛繁復雜的現象中發現問題、認定問題。

（三）問題的行為具有違規（違法）性

這是構成“問題”的核心要件。能否認定被巡視巡察地區（單位）或人員存在問題，關鍵看其行為是否違反黨內規矩、政策規定、黨紀政紀和法律法規。主要表現在三個方面。一是法律法規政策和規矩規定不能做的，如果做了就構成了“問題”。如刑法規定，酒后不得駕駛機動車，若有人酒后開車就違反了刑法這個規定，這就是偏差，就是問題。二是法律法規政策和規矩規定必須按相關程序做的，不按相關程序操作就構成“問題”。如招投標相關法規規定，達到一定數額的工程建設和物資采購項目必須進行招標，若被巡視巡察地區的政府或者部門在工程建設和物資采購時違反規定，指定的承包商或供應商構成問題。三是法律法規政策和規矩規定應當認真做的，如不認真做也構成“問題”。如領導干部在填寫個人事項報告時不認真，不如實填報，造成漏報或瞞報，也構成問題。又如領導干部在履行職務過程中，不認真不正確履行職責，給國家造成了經濟損失或在社會上造成了較大不良影響的，也構成問題。

了解這一屬性，可以使我們在巡視巡察工作中抓住違規（違法）性這個“問題”的牛鼻子，準確認定問題。

（四）問題的行為具有可懲罰性

按照巡視巡察發現問題形成震懾的要求，不是所有違反規定的行為都屬于巡視巡察報告應反映的問題。應該以被巡視巡察對象的現實行為與法紀規定標準之間的差距幅度來認定，即由造成社會危害的程度來確定。只有那些違反規定情節嚴重，必須采取糾正、問責、紀律處理或法律追究等情形，以及普遍存在具有傾向性、苗頭性、影響較大必須整改的問題，才屬于巡視巡察認定并向其上級黨組織報告的問題。

了解這一屬性可以使我們在巡視巡察工作中，抓住應懲性和必須整改性這個一要件認定問題，突出重點，而不是“眉毛胡子一把抓”。

四、結語

理論是行動的先行者。掌握問題的基本定義、問題差距的基本表現形式及問題的基本屬性特征，是巡視巡察工作必須了解的基本功。理論上掌握了基本概念，思想上就有了基本思路，工作上就會有更好的基本方式和方法。

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基金項目：文章為2017年安徽省科技創新戰略與軟科學研究專項項目，《新時代全面從嚴治黨，開展巡視巡察工作思路和科技行政管理部門機關紀委工作機制創新研究》課題研究成果，項目編號：1706a02020053。

作者簡介：何一楓（1954.09- ），男，江蘇常州人，中共安徽省紀律檢查委員會原常委、省委巡視組原組長，研究方向：巡視巡察研究;汪志勇（1964.07- ），男，安徽桐城人，中共安徽省委巡視組第六組副組長，研究方向：巡視實踐;卓加鵬（1974.02- ），男，江蘇盱眙人，副教授，安徽中澳科技職業學院紀委副書記、監察審計室主任，法律碩士，研究方向：紀檢監察實踐和理論研究。