淺談新形勢下我國土地資源資產離任審計

(蘭州財經大學 甘肅 蘭州 730000)

一、土地資源資產離任審計目標

文件《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》中提出了自然資源資產的五個總體目標，結合我國土地資源現狀將我國土地資源資產審計目標分為五個方面：一是貫徹執行。評價審計期內各項政策的執行是否合法、合理。二是摸清家底。明確審計期內轄區土地資源資產的數量、質量及土地資源環境變化情況。三是查處問題。著力查處土地資源資產在開發、利用、保護和管理方面存在的失職、瀆職和違法違紀違規問題。四是責任追究。對審計過程中查處的不同性質、不同內容、不同程度的責任進行界定。五是規范管理。

二、土地資源資產離任審計重點內容

(一)土地資源資產法規政策執行與落實情況

審查完成上級土地資源政策法規的貫徹和戰略規劃的組織情況、政策建立情況。審查是否建立健全管理土地資源資產的政策制度體系。是否有健全的工作機構和相應的人員配置；是否簽訂土地保護責任書；是否設計地質災害應急預案等。

結合上級黨委、政府、國土等部門對土地管理工作的考核，審查土地資源資產方面的戰略方針和政策的執行情況。審查土地資源資產管理規劃目標、年度計劃目標的落實情況；審閱土地資源保護管理責任書、基本農田保護責任書、土地利用總體規劃落實情況；審查打擊違法建設工作成果，抽查鎮域內關于土地保護宣傳設施配置情況、檢查巡查隊人員配置及上崗情況，檢查管理和考核制度落實情況。

(二)土地資源資產重大決策事項

土地資源資產的重大決策事項包括公共政策、涉及土地的資金項目方面的制度等。審計人員要查閱審計對象轄區黨委、政府的決議決定、出臺的文件、會議紀要和領導批示等，檢查審計期內有關土地資源審批、開發、利用、節約、管理、保護和防治土地災害的重大決策事項是否合規合理。

(三)土地資源目標責任完成情況

從被審計對象的行為導向角度來看，土地資源目標責任完成情況指土地資源的資產管理及土地資源保護的具體相關指標、上級政府下達給地方指標任務是否得到有效落實。

(四)土地資源資產管理情況

關注土地開發利用總體規劃的實施。重點審計核查土地供應情況。在土地供應環節嚴格把控與審核以利于實現土地資源的優化配置。

(五)土地資源資金管理情況

檢查土地資源資金的籌集渠道是否合法合規，上級下達、下級預算安排的專項資金是否全額納入了土地財政預算管理使用；資金是否按進度、及時撥付到位；資金的使用是否符合預算計劃，有無擠占、挪用專項資金等行為。

三、土地資源資產離任審計方法

綜合整理部分文獻資料，參考全國開展自然資源資產離任審計的情況，主要有以下九種審計方法：文件審查法，數字核對法，圖紙比對法，現場目審法，座談詢問法，資料審查法，帳實核對法，差異分析法，編制報表法。在執行土地資源資產離任審計的過程中需根據具體情況選擇適用的審計方法。

四、土地資源資產離任審計程序

(一)編制自然資源資產負債表

基于《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2017)，選取合適的類別對土地資源進行分類核算。在自然資源核算理論框架下，以自然資源管理部門統計調查數據作為實物量基礎，按照“期初量+本期增加量-本期減少量=期末量”的等式核算實物量下的土地資源資產變動情況。在每個資產負債表日，將各項資產統計數據使用實物計量(按各類土地資源分類下土地資源的面積)和價值計量(按貨幣單位)兩種計量方式進行編制。土地資源負債明細表依據區域內計量期間的土地資源現狀(即資產項目)與相應的國家標準之間的差距(即土地資源現狀未能達到國家相關法規標準)進行編制，用于體現當期現時義務的實物量與對應發生的成本(即價值量)。(基本格式如下表所示)

XX市土地資源資產負債表年度:數量單位:制表人:制表日期:價值量單位:復核人:土地資源資產期初期末數量價值量數量價值量土地負債及凈土地資產期初期末數量價值量數量價值量耕地水田一、土地負債水澆地法定土地負債旱地耕地合計園地果園茶園其他園地園地合計林地有林地灌木林地其他林地林地合計草地天然牧草地人工牧草地其他草地草地合計城鎮村及工礦用地城市建制鎮村莊采礦用地風景名勝及特殊用地城鎮村及工礦用地合計交通運輸用地鐵路用地公路用地農村道路用地機場用地港口碼頭用地管道運輸用地交通運輸用地合計水域及水利設施用地河流水面湖泊水面水庫水面坑塘水面沿海灘涂內陸灘涂溝渠水工建筑用地冰川及永久積雪水域及水利設施用地合計其他土地設施農用地田坎鹽堿地沼澤地沙地裸地二、凈土地資產其他土地合計土地負債和凈土地資產合計土地資產總計

(二)篩選評價指標

1.政策執行情況指標。根據《領導干部自然資源資產離任審計試點工作的指導方案》確定的審計內容，針對土地資源特征、生態文明建設要求，選取“政策法規貫徹落實情況”、“政策法規建立和執行情況”、“約束性指標以及目標責任制完成情況”、“重大決策情況”4項指標。

(1)政策執行效果指標。審計人員要重點關注土地資源在管理利用過程中所帶來的成果效益，即土地利用效益，它是指單位面積土地上投入的資源所實現的有效成果。在選取土地利用產出方面的指標時，首先要考慮經濟效益。其次要考慮生活質量、社會發展等方面的影響，即社會效益。最后，由于土地資源具有不可再生的特點，需要把生態效益結合起來。因此，在產出方面選取了“經濟效益”、“社會效益”、“環境效益”3項指標。

①經濟效益指標選取理由及說明：土地利用經濟效益主要是指土地投入與所取得的成果之間的比較，投入產出率高，則土地利用經濟效益好，反之則經濟效益就差。因此，土地利用的經濟效益主要選取“地均GDP”、“地均二、三產業產值”、“地均財政收入”3項指標。

②社會效益指標選取理由及說明：土地利用社會效益是指被審計對象所在地區因土地利用產生的政治和社會影響、滿足社會需求的程度。土地社會效益的可以從“人口密度”、“人均建設用地面積”、“人均耕地面積”3項指標來反映。

③環境效益指標選取理由及說明：土地利用中的環境效益是指在以建設“兩型社會”為目標的前提下，因土地利用對被審計對象所在地區產生的生態影響。隨著土地開發和利用的程度持續提高，對系統中能量流動和循環產生的干擾逐漸增強，生態系統中的某些物質、能量因此發生了變化，產生了生態影響。該指標在一定程度上體現了城市人口對城市環境的需求。選取“建成區綠化覆蓋率”、“人均公園綠地面積”、“生活垃圾無害化處理率”3項指標。

(2)自然資源利用效率指標。在土地資源管理過程中，選取了“土地利用結構”、“土地利用強度”2項指標。

①土地利用結構指標選取理由及說明：在選取土地利用結構方面指標設計時，審計人員要考慮所在地區各種用地之間的比例關系，它可以直接反映一定時期內的土地利用特點，故選取“土地墾殖率”、“林地覆蓋率”、“建設用地面積比”3項指標。上述指標承擔了所在地區較大的土地利用功能，但不能全面反映該地區土地利用功能，進而選取“土地利用多樣性指數”，來反映土地利用功能的完善度。因此，在土地利用結構方面，選取“土地墾殖率”、“林地覆蓋率”、“建設用地面積比”、“土地利用多樣性指數”4項指標。

②土地開發強度指標選取理由及說明：在土地開發強度方面指標設計時，審計人員要綜合考慮被審計對象所在區域主體功能地位、土地節約集約利用水平，它可以直接反映一定時期區域內土地利用的充分化情況。選取了“土地利用率”、“新増建設用地面積下降率”、“單位GDP建設用地面積下降率”3項指標。

(3)資金使用指標。我國審計署要求審查土地資源開發利用和生態環境保護相關資金的征收、管理和分配使用情況，因此對照審計試點方案，在審查土地資源資產管理過程中的情況時，著重檢查相關資金的支出范圍、標準以及程序是否真實、合法，特別是土地資源資金是否按照進度撥付，撥付的資金是否用于土地整理項目；相關資金來源是否合法合規，土地資源資金納入預算管理、符合預算目標的情況等。考慮到審計成本因素，結合工作效益，在選取投入方面評價指標時，僅從土地資金管理使用角度來設置評價指標，初步選取“土地資金征收情況”、“土地資金管理情況”2項指標。

①土地資金征收情況指標選取理由及說明：在土地資金征收情況指標設計時，審計人員重點審查是否存在應征未征土地出讓收入、土地出讓收入未及時入庫等問題，如：減免、緩征土地出讓收入，變相減免土地出讓收入，拖欠、少繳土地出讓收入，因此選取了“土地資金征收率”、“土地資金入庫率”2項指標。

②土地資金管理情況指標選取理由及說明：在土地資金管理情況指標設計時，審計人員重點審查是否存在土地資金未納入預算管理，預算執行力不高，擠占、挪用、拖欠資金等問題，因此選取了“土地資金預算管理率”、“土地資金撥付到位率”、“土地資金使用合規率”3項指標。

(三)構建評價指標體系

將上述指標進行整合所構建的自然資源資產離任審計中土地資源評價指標體系框架如表1所示。

表1 自然資源資產離任審計土地資源評價指標體系

【注釋】

①公式中：H為土地利用多樣性指數，Pi為各種土地利用類型所占的百分比，n為土地利用類型的種類。H值越大，土地利用多樣性程度越大。