生態產品價值實現的政策工具探究

高曉龍,程會強,鄭 華,歐陽志云,*

1 中國科學院生態環境研究中心,城市與區域生態國家重點實驗室, 北京 100085 2 中國科學院大學, 北京 100049 3 國務院發展研究中心,資源與環境政策研究所, 北京 100010

從人類中心主義的價值觀入手,生態產品因為其給人類帶來了滿足感而具有價值,其價值基礎是賦予人類效用(或福祉)的能力[1],生態學家、經濟學家等在這一點上基本達成共識,與之相關的分類、物質量和價值量評估等工作成為近二十年來國際組織、研究機構的熱點問題,但生態產品價值實現問題尚未得到足夠重視,也是現階段的難點問題[2- 4]。在生態產品供給中,外部性的存在產生“搭便車”行為,導致市場在資源配置中失靈。政策對供給生態產品、糾正市場失靈具有間接作用,因而要發揮政策干預的作用,引導供給者的行為,實現外部性內部化,即對外部性進行付費或補償。生態文明制度下,生態產品價值實現的主要目的在于,發揮政策工具作用,建立“綠水青山”向“金山銀山”的轉化機制,供給更多優質生態產品。

目前,政策工具主要有稅收、補貼、權利或許可證交易(包括抵消)、規制、消除市場摩擦等[5- 7]。但研究表明,經費來源不穩定、社會認知不足、分類標準不統一等原因導致政策工具在實踐中不具備可復制、可推廣的條件,所以需要圍繞其理論基礎、正當性進行系統研究[6, 8]。本文梳理了國內外已有政策工具,并將其分為市場化工具及非市場化工具。在政策工具的基本分析部分,既分析其干預方式,并對其適用范圍進行界定?？紤]到多種政策工具可能解決同一問題,但成效存在差異,所以研究引入收益及產權矩陣,以收益分配及產權義務為綱,對現有政策工具(市場化及非市場化工具)的合法性進行詳細闡述并進行分布研究。研究結果將有利于政策制定者科學決策,為生態產品價值試點工作提供理論依據。

1 生態產品價值實現

黨的十九大報告提出“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”,為生態文明提出了新要求。生態產品,狹義上單指生態系統調節服務,而廣義范疇等同于生態系統服務,是人類從生態系統獲得的各種惠益[3],包括生態有機產品、調節服務以及文化服務。

生態產品影響個人和社會的福祉水平,但很少反映在現有經濟激勵上。通常,那些提供生態產品的人不會因為其為他人提供惠益而得到收益(如水源地上游植樹造林),而那些減少生態產品供給的人也不會承擔他們強加給其他人的所有費用(如排放污染物),外部性的存在導致市場失靈,即按照理性人假設,個人為自己的利益最大化采取行動,可能導致生態產品供給低于社會最優水平。

外部性存在的影響因素主要包括交易成本較高、產權界定不清、信息不對稱、市場規模小等[6]。這些因素的一個或多個都可能同時導致生態產品供給不足。如,信息不對稱影響消費者對生態有機產品的消費意愿,受益主體、產權界定不清導致生物多樣性保護更多依賴政府及公益組織資金支持[9]。

生態產品價值實現,是要在政策干預下,真正反映生態產品的價值(成本或收益),推動生態產品的持續、有效供給。因生態產品價值(直接利用價值、間接利用價值、選擇價值及存在價值)的多樣[10],其價值實現的途徑也不同。

2 政策工具在生態產品價值實現中的應用

理論上,政策干預可以解決市場失靈。政府可以通過政策干預建立市場交易機制或非市場的管理方式,調整私人成本(收益)同社會成本(收益)之間的關系,減少“搭便車”行為的發生,實現外部性內部化。

2.1 政策工具的作用

外部性的存在導致市場在生態產品的供給中失靈,導致供給不足,自然資產質量下降。這也說明了市場機制并非萬能,價值實現的過程中需要考慮公共物品屬性、信息不對稱、交易成本等因素的影響。“公地悲劇”理論的提出,引發了對具有外部性的公共物品的研究。經濟學家庇古提出通過征收稅收或補貼以彌補市場失靈的缺陷?？扑固岢鐾ㄟ^界定清晰產權消除外部性[11]。目前,多種政策工具可被用于對生態產品供給過程中的收益或成本進行干預[8, 12],通過影響生態產品供給者的行為,做出符合私人和社會利益的決定[9]。

2.2 政策工具的分類

政策工具的應用在強制性、可預見性、自由度、直接性等方面存在差異,但主要差異更多在于是否采用市場的手段[5, 7]。市場機制能夠降低交易成本、提高經濟效率,但非市場化機制以規制為例也是必須的。為探究政府、市場在政策干預中的作用,研究將現有政策工具分為市場化工具、非市場化工具2類。

2.2.1市場化工具

市場是糾正因外部性導致的市場失靈的重要工具[13]。信息不對稱、產權界定不清、低于經濟和環境成本的生態產品價格導致對自然資產的過度利用,雖然自然資產退化是市場失靈的結果,但同樣可以通過市場手段來解決[14]。市場機制為實現生態產品價值提供了成本最低的途徑,允許個人在資源分配方面具有靈活性,并為創新提供持續的激勵措施[9]。實踐中,稅收、補貼、權利或許可證交易、消除市場摩擦等都被認為市場化工具,即以功利的視角看待自然,對生態產品的價值在不同程度上通過不同方法定價,從而為潛在交易設定價格或計算成本效益。市場化工具的核心是將生態產品貨幣化,通過市場機制實現外部性的內部化[7, 14]。

(1)稅收

稅收,也被成為環境稅,作為典型的財政政策工具被廣泛適用,其遵循庇古稅(Pigouvian Tax)的原則。根據該原則,人類活動負外部性的存在要求政府部門通過價格信號調整激勵機制。環境稅的可以間接通過單位投入(化肥、農藥投入強度)或單位面積(開發土地的面積)征收,抑或是直接征收“碳稅”,以降低人類生產行為對氣候變化、自然資產損害的影響[7]。為控制污染排放,減輕對自然資產的損害,各國政府立法征收以環境稅、資源稅為主的稅種,一方面通過將稅收成本納入企業成本以自行決定污染水平,另一方面也是借此為污染場地治理、污染物監測、生態承載力提升等籌集資金。此外,可以通過稅收抵扣、減稅、免稅、凍結或緩繳等鼓勵具有正外部性行為。目前,稅收工具適用于可監測、可量化的點源排放,如碳排放、水資源取用、污染物排放等[9]。

(2)補貼

補貼可以理解為反向的庇古稅,鼓勵正外部性行為,彌補采取正向行為人的物質投入、資金投入或機會成本[7]。這同我國政府提出的“生態保護補償”一致,目前最典型的就是生態系統服務付費(Payment for Ecosystem Services,PES)。與緩解銀行基于干擾者付費(Disturber Pays) 不同,生態系統服務付費基于受益者付費(Beneficiary Pays)或者管理者盈利原則。 根據經濟學家Wunder(2005)年提出的代表性觀點,生態系統服務付費是一個自愿、附條件的交易,至少有一個賣方,一個買方,并且具有明確定義的生態系統服務[15]。2015年這一概念修正為: 生態系統服務受益者與供給者之間,以雙方商定的自然資產管理規則為條件,以產生非現場生態系統服務為目的的自愿交易,從而與其他正向環境激勵工具區分開來[16]。目前,南非“Working for water”、紐約Catskill供水項目、厄瓜多爾基多水基金、世界銀行在尼加拉瓜Matiguás-Río Blanco森林畜牧項目[17]、密云水庫上游“稻改旱”項目[18]、美國土地休耕保護計劃(Conservation Reserve Program)、關壩溝流域自然保護小區等都是通過補貼增加生態產品供給者的收益,只是在補貼標準、補貼方式、補貼主體上存在差異。原則上,提供給生態產品供給者的補貼或報酬應當不低于他們從替代土地利用中獲得的額外收益(或者不改變土地用途),且應當不高于生態產品受益者獲得的收益。許多PES方案對約定的生產行為采用單位面積固定付費,或者根據所供給的生態產品價值、生態產品供給的成本或兩者的融合,可以在空間或代理機構之間區分付費[19]。生態系統服務付費模式適用于可監測、可量化的土地用途變化,比如退耕還林、土地休耕、生態公益林管護等。不過,生態系統服務付費在多數情況下由政府主導,甚至可能不包含交易的成分。特別是當產權不明晰以及交易成本很高時,政府作為受益者代表通過財政資金付費可能是唯一的選擇。

(3)權利或許可證交易

在特定領域,基于新的制度要求,生態產品利益相關方可以在新建立的市場里就權利、許可證等進行交易[7]。其中,提供生態產品供給、且生產成本或經濟利潤表現較好的生產者或土地所有者可以從其他參與者手中購買權利或許可證。這被驗證是合理的,能夠以更低的社會成本保護自然資產。該政策工具有多種形式：限額交易(溫室氣體排放權)；漁業配額轉讓(允許漁民購買配額獲得捕撈的許可)；水權交易(取水權或用水許可)；緩解銀行(要求減少生物多樣性的土地開發商購買其他參與者的土地信用)；巴西的可轉讓發展權(土地開發的發展權利可以在不同行政區域之間進行交易)[7]。抵消(Offsets),是限額交易的衍生機制,如碳匯交易,可以增加限額交易的靈活性和操作空間。目前,權利或許可證交易政策適用于可監測、可量化的活動,比如碳排放、雨水截流等點源排放,以及農業氮、磷的非點源排放[20- 21]。

(4)消除市場摩擦

在生態系統服務付費中,生態產品的供給者通常比受益者更了解供給成本、所用技術等信息,從而獲得信息租金。而生態有機產品、生態旅游除了提供物質產品和第三方服務,還提供了調節服務,這同單一的生態系統服務付費不同,需要向消費者傳遞這一信息,以促進優質生態產品的供給。例如雨林聯盟認證(Rainforest Alliance Certification)咖啡、森林認證、中國農產品“三品一標”等。由獨立第三方對產品、服務進行認證,消除市場摩擦,生態認證后標記于產品投入市場,獲得價格溢價和更穩定的供應鏈關系[7]。消除市場摩擦可以將環境和經濟目標相聯系,在實現生態、經濟社會效益的同時,也保證了價值實現方式的靈活性[14]。目前,可以通過標準、生態認證、生態標簽、道德投資計劃、能力建設等降低交易成本或增加信息供給,促進更多生態產品的供給。

2.2.2非市場化工具

市場化工具并不是應對所有市場失靈的萬靈藥,也不能替代政府規制,因為市場失靈并不總是生態產品供給不足、自然資產退化的原因,因此市場也不總是解決問題的途徑。畢竟建立市場機制需要考慮時間、發展階段等因素,所以中短期內,仍然需要政府加強監管、提供財政支出,以激勵有利于生態產品供給的土地利用方式[9]。非市場化工具主要包括規制、政府供給、共同治理以及宣傳教育等。

(1)規制

規制(Regulation)或命令控制型工具被認為是機械、直接和低效率的[9],但規制的存在卻仍然是必要的。規制通常以法律、政府文件、方案、規劃的形式實施。規制的強制性特征,通常意味著較低的政治支持水平。強制是指工具在多大程度上限制行為,而不是僅僅鼓勵或壓制行為。由于許多生態產品是由私人擁有的自然資產提供的,強制性政策在政治上可能難以執行,只有在整個生態系統受到威脅并需要立即采取行動的情況下才有必要[5]。規制主要適用于管理成本高、系統性、緊迫性問題,比如我國推行的“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單)制度。規制工具通過對生態系統服務功能重要、或易遭受破壞的土地的用途或開發進行管理,具有高度的強制性,通常需要廣泛的管理和監督,成本高,執行有力,但對于區域發展是不公平的。生態保護紅線制度的落實將保障國家生態空間得到有效保護,生態功能保持穩定。但相應的與之相關的中央對地方的轉移支付力度也要加強,以平衡地方社會經濟發展同生態保護之間的關系。

(2)政府供給

政府作為土地的主要所有者,在受益者識別不清、管理成本較高時,可以作為買方壟斷,實現對公共物品的供給,在某些情況下是高效、公平的,目前更多適用于純公共物品的供給,比如生物多樣性保護、氣候調節等[5]。天然林保護工程、退耕還林、土地休耕、自然保護地劃定等都是政府作為壟斷買方供給生態產品的典型[1, 22]。我國已建立逾1.18萬個自然保護地(不包含近5萬個自然保護小區),覆蓋我國90%的自然生態系統類型、85%的國家重點保護動物和86%的國家重點保護植物種類,總面積覆蓋了我國陸地面積的近18%[23]。為提高政府供給的效率、降低道德風險,需要對政府供給的方案或規劃進行科學論證,同時加強考核和監督[24]。

(3)共同治理

依據競用性和排他性的有無,公共物品可以分為純公共物品、公共池塘資產、俱樂部產品、市場物品、低效市場物品5類[5]。哈丁“公地悲劇”的提出是基于公共池塘資產(公共草地)的破壞,從而引發對共同治理機制的研究。公共池塘資產產權歸集體所有,具有競用性,但具有非排他性,任一資產使用者施加的影響都會影響其他利益相關方,且不用全部承擔可能造成的所有成本?！按畋丬嚒毙袨榈拇嬖趯е沦Y產必然遭受損失。通常采取政府管制或私有化。除此之外,Ostrom從理論與案例的結合上提出了通過自治組織管理公共物品的新路徑：設計有生態產品供給者組織和管理的持久合作組織[25]?；谏鐓^的自然資源管理(Community-Based Natural Resource Management,CBNRM)在此基礎上不斷得到完善和發展[26- 27]。

(4)宣傳教育

意識對行動的影響緩慢,卻是有效的。關于生態系統服務的價值分類中存在價值或選擇價值的定義,便是體現人類對自身無知的清醒認識。有關生態產品或自然資產價值的研究警示人們對自然應該采取審慎的態度。由于信息不對稱問題的存在,社會對生態系統服務功能、生態系統安全的認知是缺乏的。宣傳教育可以直接針對潛在的生態產品供給者,且非常有效,所以得到較廣泛的應用。比如,倡導養成節約資源的消費習慣；向農民普及土地的最佳管理措施(Best Management Practices)以提高土壤生產力和增強碳匯,減少水土流失等。但是,在機會成本很高,實施成本也很高的情況下,宣傳教育仍不足以引起其行為上的變化[5]。

2.3 工具的選擇

不管政策工具類型如何,都是通過影響生態產品供給者的行為,以此為基礎做出符合個人和公共利益的決策?；谑袌龅墓ぞ卟⒉灰笊鷳B產品供給者無私地提供公共產品,而是遵循理性人的假設,做一個自私的生產者。假設所提供的政策工具設計的好,每個生態產品供給者在空間和時間上靈活多樣運行經濟合理性實現環境和社會成本的內部化,或生產額外的公共產品以實現政策目標。以市場為主的政策工具給生態產品供給者靈活的空間,可以避免產權受到侵害的沖突,畢竟沖突不可避免地伴隨著管理的不確定性和爭議,特別是通過規制手段[9]?；谑袌龅恼吖ぞ弑ＷC了參與并降低了交易成本。然而,并不是說基于市場的政策工具便是解決市場失靈的靈丹妙藥,尤其當沖突的重點是自然資產政策的目標,而不是手段,或者沖突的重點是私人生態產品供給者應該為實現這些目標承擔多少責任。此外,有些對人類至關重要、需要快速做出決策的情形,非市場化的工具是必要的,有時也是市場工具的制度基礎。

3 政策工具的合法性分析

多種工具可能解決同一問題,但成效存在差異,這既可能源于工具的理論基礎差異,也可能是政策工具的合法性或正當性問題。因為產權關系,設計政策工具促進生態產品生產者增加供給是有效和可行的,但限制生態產品受益者對生態產品的需求則是不可行的。如何針對具體情形更有效地保障生態產品的持續供給,需要在現行制度下,對不同類型的政策工具進行深入研究。

3.1 收益及產權矩陣

圖1 收益及產權矩陣：框架及政策干預的原則[9] Fig.1 The benefit flows and property rights matrix: framework and principles of policy intervention

收益及產權矩陣是將生態產品的收益及產權歸屬置于一個坐標系,橫軸反映的是從保護或加強生態系統過程和產品的行動中獲得的公共收益和私人收益的相對分布；縱軸反映了供給者在生態產品生產中所需承擔的管護義務,或超出其義務范圍的需要[9, 28- 29](圖1)。主要目的：第一,表征生態產品的性質,以及隨后從生態系統管理中產生的收益在社會和私人之間的分配。第二,在自然資產的使用權和提供生態產品的范圍內,對環境和其他資源的管護義務可在此職責范圍內或超出范圍有更高的要求。例如,管理部門對水源地周邊土地管理的要求高于非水源地區域。第三,依據上述關于生態產品收益分配及產權義務的假設,可以科學選擇相應的政策工具[9]。

所謂政策工具的合法性,取決于公共利益與更廣泛的社會接受,即現行制度下私人在供給生態產品的行動中是否得到補償。如果不能與政策工具相匹配,那么生態產品供給者和公眾對利益分配和權利、義務分配的信念很可能會破壞方案的合法性,導致政策失靈。

干預生態系統過程的權利是自然資產產權所固有的。產權可以界定為與訪問特定資產相關的權利和義務的集合。產權會隨時間發生變化。與生態系統過程相關的權利的一個關鍵特征是生態產品供給者可能將危害或惠宜轉移給他人(即外部性)。政策干預的權利往往具有強烈的文化或意識形態,但危害或惠宜的轉移并非不可避免。政策工具可以明確地對自然資產中的財產權與特定的生態系統過程中的權利進行干預。

3.2 政策干預的原則

圖1給出了環境政策工具的干預原則。在圖1建立的收益及產權矩陣中,兩軸的交叉形成的象限為政策工具建立了合理的空間。連續的軸線,保證與生態產品相關的收益和產權義務可以共享。矩陣為識別和闡述政策的重要特征提供了具有啟發式的框架。

象限I：生態系統提供的產品被視為公共物品。而且,與之相關的規定被視為對生態產品供給者或資產使用者的合理期望。此種情形下,主要的政策選擇是規制。政府可以對資產使用進行法律限制,或者強制執行具體的管理行動。最典型的例子是對點源污染物實施實時監控并征收環境稅,表現為“污染者付費”(Polluter Pays)[5]。

象限II：產品仍然主要是公共物品性質的,但服務的提供被認為是超出了生態系統服務供給者合理預期或義務范圍的。此種情形下,政策選擇上主要是通過補償供給者在供給生態產品時產生的機會成本(例如生產損失)或補貼此類行動的直接成本(例如物質、勞動投入等)。這里適用“受益者付費”(Beneficiary Pays)的原則[5, 16]。從道德或法律視角來看,供給所需生態產品可能被視為侵害生態產品供給者的財產權利,或者超出可能被認為公平的財產權利,同時,在機制上缺乏要求私人供給者采取行動提高社會福祉水平的合法性。

象限III：受益群體是私人,但對產品的供給要求超出了供給者的合理期望。對提供產品的行為進行補貼是不錯的選擇,但缺乏政治上的正當性。結構調整措施要求對不具備提供私人收益能力(環境成本較高導致收益低)的產品供給者實行關停并轉,或提供足夠的短期援助來提高這種能力。市場準入負面清單制度是我國各級政府落實生態文明的一項重要制度安排。而且,隨著環境標準的提升、管理更加嚴格,象限III會向象限I過渡。

象限IV：收益被認為主要是私人的,并且在生態產品供給的合理期望內。當然,規制仍然可能被用于要求產品供給者提供這些惠益。但是,由于產品供給者的自身利益是將這些環境成本內部化,且確保自身收益得到保障并采取行動而不被視為侵犯私人權利的策略,教育和能力建設通常是首選的。能力建設的措施可能不限于提供信息和技術援助,包括業務和資產規劃和管理培訓、支持組建生產者自治機構或協會等,通過減少市場摩擦或綜合考慮經濟和生態目標,保障生態產品供給[5, 9]。

3.3 政策工具的合法性

圖2 收益及產權矩陣：政策工具的合法性 Fig.2 The Benefit flows and property rights matrix: the legitimacy of policy instruments

在象限I中(圖2),權利或許可證交易、環境稅等工具反映了“污染者付費”原則。權利或許可證交易、環境稅都試圖通過市場改革實現環境成本內部化。環境稅的政策初衷是生態產品供給者支付污染排放或生態系統破壞的成本。但因為生態產品供給者或消費者只承擔部分成本,并不能實現凈損失為零。權利或許可證交易通過設置排放或開發上限、建立配額和信用抵消的新機制來解決這一問題,市場的建立以社會最佳方式實現環境成本的內部化,是市場機制改革的重要手段。

規制或命令控制型工具是以政治手段,將污染治理或生態產品供給的任務逐級下達給地方政府并對完成情況進行考核,相對于其他工具具有較高強制性、缺少靈活性的特點。例如,一項要求保護森林的命令將適用于所有森林,而不管其所提供的收益或管護成本如何。尤其在發展中國家,治理(方案設計、監測、執法等)薄弱、交易成本高等都會影響規制工具的政策效果[19]。

象限II中,生態系統服務付費工具通過向生態產品供給者提供補貼以激勵生產者參與其中,是將生態環境效益納入社會收益,并將產權責任市場化。參與生態系統服務計劃是以產生非現場服務為目的的對自然資產管理的約定[16]。諸如拍賣之類的市場機制的引入可以用于識別能夠以更低成本供給生態產品的生產者,但也可以提供固定的激勵支付方案,然后供給者可以在資產使用方式上進行評估并做選擇。此種情況下,會產生新的產權安排(比如,生物多樣性保護或排放權),供給者可以決定是否交易[30- 31]。

“受益者付費”原則下,政府供給仍然是主流。作為土地所有者及區域管理代理人,政府需要代表人民實現區域經濟社會可持續發展。公眾對自然資產保護的要求、對生態產品的需求會隨著社會發展水平的提升而提高,為了集體利益,政府需要通過制定區域發展規劃、劃定保護地、治理污染、保護水源地等提升生態系統承載力,供給更多優質生態產品。雖然同引入市場機制的生態系統服務付費工具相比成本較高、效率較低,但也有推進快、直接的優點。

象限III中,規制工具中的環境整治行動、市場準入負面清單建立了產業退出機制。建立產業相機抉擇機制,淘汰落后產業、治理環境污染,是恢復生態系統功能的必要條件。由于政府承擔著發展經濟、保護生態、改善民生福祉的責任,所以在現行制度體系下,被授予了開展相關行動的權利,但要嚴格執行法律規定,處理好經濟社會發展與生態保護的關系。

象限IV中,經過認證的有機產品、森林管理等標簽向消費者傳遞的信息表示,生產者采取了可驗證措施實現社會或環境成本的內部化[32]。消費者通過支付獎勵生產者成本內部化的價格溢價來分擔社會或環境成本的責任,消除外部性影響。企業標準也被放置在象限IV中。以此標準要求生產者向其他供應鏈參與者證明他們的生產行為滿足一系列質量、安全、環境和社會標準的要求,從而在激烈的市場競爭中獲得比較優勢。

能力建設措施也可能需要先于或伴隨其他政策選擇。宣傳教育和其他解決信息不對稱的政策工具是政府的首選。宣傳教育對于收益及產權矩陣所有象限中的可行的政策工具都很重要。由于它們很少涉及制度或產權,因此不會引起爭議。CBNRM工具通常尋求鼓勵適當規模的生態產品供給者之間的合作,通過利用本土知識,鼓勵社會學習,協調資產使用和保護活動,更有效地利用集體和國家自然資產。CBNRM工具將可持續發展視為一種責任,這種責任屬于生態產品供給者繼承的責任。生態產品供給者之間的合作被視為一種機會,可以提高他們履行這一責任的能力,并改善福祉。

4 討論

政策工具的分類及對具體政策工具理論依據、適用范圍、合法性的探究表明政策工具在應用方面的差異性和局限性,尤其面對多因素導致的市場失靈問題,在現行制度下,需要多種政策工具綜合使用。為維護自然資產產權人權益,需要綜合考量社會收益和私人收益之間的關系,保證政策實施的合法性。此外,在研究政策工具的同時,擴展對生態產品價值實現的研究,建立“政策工具-生態系統格局-生態系統過程-生態產品”關聯,建立“綠水青山”向“金山銀山”轉化通道。

4.1 綜合使用多種政策工具

雖然市場機制可以用于追求明確的政策目標,但它不能用來決定目標的設置,例如,清潔空氣和水的合格標準,以及應該保護哪些生物多樣性物種[9, 32]。所以市場和非市場工具不是相互替代,而是互補,所以需要采用復合型政策工具。絕大多數政策工具作為公共政策是多維度的,更多的是綜合而不是在不同政策工具間進行選擇。例如,為降低交易成本,生態系統服務付費工具需要規制、宣傳等工具的保障[14]。

4.2 加強制度能力建設

社會治理需要健全的制度體系作為支撐。政策工具對生態產品供給行為的干預,除了要有科學理論依據,還要進行現有制度下的合法性分析。政策是處于變化中的,在現有制度體系下,要從問題導向入手,解決信息不對稱、產權界定不清、交易成本過高等問題。但最重要的是要尊重產權人權益,處理好社會收益與私人收益之間的關系,實現各方互利共贏。

4.3 擴展生態產品價值實現研究

生態產品價值實現研究不能局限于政策工具對于成本、收益的調整,要引入“壓力-狀態-響應”模型,建立“政策工具-生態系統格局-生態系統過程-生態產品”關聯,真正實現將自然資產、生態產品價值融入社會及個人決策,實現更多優質生態產品供給。