不同類型生態補償在山水林田湖草生態保護與修復中的作用

靳樂山,楚宗嶺,鄒蒼改

1 中國農業大學人文與發展學院, 北京 100193 2 中國生態補償政策研究中心, 北京 100193 3 自然資源部國土整治中心, 北京 100812

生態補償是生態文明制度建設的重要內容,是綠水青山轉化為金山銀山的重要路徑。生態補償一般分為由政府出資的生態補償和市場化生態補償這兩種基本類型,以及基于以上兩種基本類型而衍生出的混合類型等。山水林田湖草生態保護與修復工作需要大量資金投入,生態補償是其中一個重要的融資途徑。

國內關于生態補償的研究,從理論探討到實踐應用,都取得顯著進展。關于山水林田湖草生態保護與修復的研究,自習總書記提出山水林田湖草生命共同體以來,學者對該理念進行了不少探討和分析。文獻主要集中在理論內涵與實踐特征的討論,指出人與自然的關系緊密化,山水林田湖草各要素之間聯系普遍化,保護機制空間化、綜合化,生態系統保護與修復系統化、整體化[1-3]。地方在山水林田湖草生態系統保護與修復實踐中,結合自身實際情況探索出了生態保護修復的治理理念、模式和路徑,對生態保護修復工作起到重要作用[4-5]。山水林田湖草理念在流域[6-7]、湖區[8]、牧區[9]生態補償中的實踐,都提出將山水林田湖草作為整體目標開展生態保護與修復工作。也有學者以山水林田湖草理念為指導,研究完善生態補償及其市場化途徑,以最終達到生態文明建設的目的[10-12]。然而,針對不同類型生態補償在山水林田湖草生態保護與修復中作用的研究較少。本文系統分析不同類型生態補償在山水林田湖草生態保護與修復中的作用,可為生態系統保護與修復可持續融資提供更多借鑒。

下文將分別分析政府出資的生態補償、市場化生態補償、政府和社會資本合作的多元化生態補償等3種生態補償途徑在山水林田湖草生態保護與修復中的作用。

1 政府出資的生態補償在山水林田湖草生態保護與修復中的作用

政府出資的生態補償是指生態保護與修復資金來源于財政資金的利益協調行為,既是保障國家生態安全,和生態服務供給的重要途徑,也有助于區域協同發展、社會公平和提高區域治理能力。包括縱向生態補償、橫向生態補償、政府對單位或個人提供補償3種類型。具體實施路徑見圖1。

圖1 政府出資生態補償實施路徑Fig.1 Implementation approaches of governmental eco-compensation

1.1 政府出資的生態補償類型

縱向生態補償,是指上一級政府對下一級政府為生態保護與修復而實施的財政轉移支付。根據資金撥付形式可細分為一般轉移支付和專項轉移支付兩種形式。一般轉移支付以重點生態功能區財政轉移支付為代表,是中央財政對國家級重點生態功能區所在縣的地方政府財政的縱向生態補償；專項轉移支付的種類較多,包括森林生態效益補償基金、天然林保護補助、草原保護補助獎勵機制、濕地生態保護與修復工作等。

橫向生態補償是指一級政府對另一個平行同級政府為生態保護與修復而實施的財政轉移支付,通常適用于生態利益關系密切、不具有行政隸屬關系的地區之間,參與各方通過自主協商確定“權、責、利”對等[13]。以解決跨流域、跨區域的生態補償問題為主,針對性、目標性較強。在一定程度上能很好地體現出“誰受益,誰補償”的原則。

政府對單位或個人的補償是指政府支付一定的資金給具體實施生態保護和修復活動的單位或者個人,以補償其為保護和修復生態環境所做出的努力和投入。它是調動生態保護修復者積極性的重要手段。

1.2 政府出資的生態補償的實踐及成效

政府出資的生態補償是目前我國生態補償實踐的主要組成部分。根據中國生態補償政策研究中心的不完全統計,截止到2016年正在實施的生態補償案例總數為157個,生態補償投入資金由2011年的1056億快速增至2018年的1800億,補償領域涵蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點生態功能區,政策覆蓋區域占據我國絕大多數省份[14]。其中,縱向生態補償、橫向生態補償、對單位或個人的補償,3種補償類在國內實踐和投入情況,詳見表1。

表1 政府出資的生態補償類型及實踐

政府出資的生態補償項目對我國的山水林田湖草生態保護與修復工作起著重要的作用,且取得了比較顯著的成效。森林生態保護與修復方面,全國已有29 個省( 直轄市、自治區) 建立了地方森林生態效益補償制度,政策覆蓋范圍進一步擴大,補償標準因地制宜地作出調整[14]。第一輪退耕還林項目完成退耕地造林926．7萬hm2,配套荒山荒地造林和封山育林2060 萬hm2,涉及0.32億農戶、1．24 億農民,新一輪退耕還林安排退耕還林257.9hm2[25]。草原生態保護方面,草原面積穩定在2619萬hm2,草原綜合植被覆蓋度達到55.3%,較2011年提升43%,草原超載率、鼠害蟲害發生率、火災發生率較2010年分別降低18.3%、39%、69%。流域生態補償方面,投入資金累計增加,全國主要流域均已引入橫向生態補償機制,流域生態保護與修復效果顯著[17]。國家重點生態功能區轉移支付力度持續加大,截止到2018年享受國家重點生態功能區轉移支付的縣達到818個。濕地生態保護于修復也于2014年展開試點工作,截止到2017年國家累計投入濕地生態保護修復資金55.6億元[15]。耕地、海洋、荒漠生態補償屬較新領域,中央及地方政府也都展開了生態保護補償相關的工作并取得一定的成效。

1.3 政府出資的生態補償存在的問題

盡管政府出資的生態補償在多年來的實踐中取得顯著成效,但仍面臨諸多困境。

從資金來源渠道來看,我國生態補償資金來源單一,主要依靠政府財政支持。據中國生態補償政策研究中心統計,2016年中央財政投入的生態補償資金占全部生態補償資金的87.7%,地方財政資金占比為12%,其他資金來源占比不到1%[25]。山水林田湖草生態保護與修復需要龐大的資金量,僅《水污染防治行動計劃》(“水十條”)[26]、《大氣污染防治行動計劃》(“大氣十條”)[27]、《土壤污染防治行動計劃》(“土十條”)[28],所列投資需求總計高達7.64萬億元,僅僅依靠中央財政和地方財政顯然難以支撐。近年來,盡管各級財政用于生態補償的資金不斷增加,但目前每年約1800億的生態補償資金[29],與生態保護修復的資金需求相差甚遠。

從補償資金的去向和覆蓋領域來看,不同領域支持力度失衡。政府出資的生態補償的實踐案例和投入資金量雖呈逐年遞增趨勢,但從案例和資金量的覆蓋情況來看,主要偏重森林、草原、流域、重點生態功能區等領域,濕地、耕地、海洋等重要領域的財政支持力度相對薄弱。

從補償效果來看,政府出資的生態補償在山水林田湖草生態保護與修復過程中,效率低下[30]。具體表現為：主要以政府“行政管控”為主,靈活性較低,雖可降低交易成本,但效果較差；政策涉及部門多、資金量大,溝通協調過程造成效率低下；在政策實施過程中,靶向性較差,往往會出現重復補償或者補償不到的情況,難以完全達到政策預期。

2 市場化生態補償在山水林田湖草生態保護與修復中的作用

隨著生態資源的稀缺性、增值性和產權條件日益顯化,許多生態資源成為可以帶來一定收益的經濟資產。在山水林田湖草生態保護與修復中引入市場機制,探索市場化生態補償機制,既是順應黨的十九大報告“建立市場化、多元化生態補償機制”的應有之義,也是山水林田湖草生態保護與修復可持續發展的重要突破方向。2018年12月,國家發展改革委等九部委聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)[31],提出市場化、多元化生態保護補償的九大重點任務,為建立市場化生態補償機制提供了行動指南和方向。當前,國內山水林田湖草生態保護與修復的市場化手段主要包括土地優惠政策吸引、水權交易、林業碳匯、綠色標識、綠色金融等模式,國際市場化生態補償手段比較成熟模式的有美國濕地銀行。具體實施路徑見圖2。

圖2 市場化生態補償實施路徑Fig.2 Implementation approaches of market based eco-compensation

2.1 市場化生態補償在山水林田湖草生態保護與修復中的應用模式

利用土地優惠政策吸引社會資金參與生態保護和修復,是市場化生態補償的一種常見形式。例如天津薊州區為保護和修復天津水源地于橋水庫及其南岸區域,引進新城公司,負責拆遷南岸43個村莊,復墾原建設用地,獲得建設用地指標[32]。新城公司用一部分指標安置拆遷戶,另一部分指標有償出讓,獲得安置房的建設資金。同時,水庫南岸復墾的46.6hm2土地用來種植國家儲備林、生態觀賞林、經濟林等也能取得一定的收益。

水權交易可有效促進水資源的高效利用和優化配置,通過國家源頭調控配額和消費終端調節流通,實現水資源可持續利用。東陽-義烏水權交易是我國水權交易的首次嘗試,經濟增速較快的義烏地區從水資源豐富的東陽地區協議購買取水權,滿足義烏地區用水需求的同時,一定程度上幫助東陽地區獲得經濟發展。 全國范圍內也積極推動水權交易開展,截止2018年10月由水利部牽頭成立的中國水權交易所平臺,促成88單水權交易,累計實現交易水量22.6億m3[33]。

林業碳匯交易具有適應與減緩氣候變化,促進可持續發展[34],保護生物多樣性、改善環境和自然景觀、提高林區農戶經營收入等多重效益[35]。我國林業碳匯項目可以參與溫室氣體自愿減排交易和碳排放權交易兩種類型的碳市場交易。河北豐寧千松壩林業碳匯項目,將公司、農戶手中分散的林地與市場化生態補償有機結合,兼顧農民增收、林業增效、森林可持續利用。千松壩林場項目2014年上市交易,截止到2016年8月獲得碳匯收益金150 多萬元[36]。我國碳交易市場從2013年開始在七省市試點,到2017年形成全國統一市場,市場規模不斷擴大。2018年全國碳市場配額二級市場現貨累計成交總量2.63億t,交易額達到53.79億元[37]。

農產品及其加工品的綠色標識制度,是保護產地生態環境,利用市場機制保護修復生態系統的重要手段。消費者通過直接支付高于常規產品價格的溢價,間接支付了綠色食品產地生態環境保護的費用。既關注農產品質量安全,又關注生態環境保護,已成為推動我國安全優質農產品的主要力量[38]?！缎袆佑媱潯芬矎娬{要完善綠色標識制度,完善綠色產品的標準、認證、推廣和監管體系,發揮綠色標識在促進生態系統服務中的重要作用。截至2018年底,全國“三品一標”獲證單位總數為58422家,產品總數121743個,其中,綠色食品、有機農產品和農產品地理標志總數37778個[39],例如黑龍江的有機大米、云南省哈尼梯田保護與生態農業發展模式、普洱有機茶葉等。

綠色金融是保障生態保護產業化和產業發展生態化的重要手段,包括綠色債券、綠色保險、綠色信貸、綠色基金等綠色金融工具。綠色金融可以投資于特色生態農業發展、森林康養、鄉村旅游、垃圾或秸稈發電、碳匯林營造、濕地銀行、潮汐發電等,從而成為產業生態化的催化劑和生態產業化的助推器[40]。國家發改委《綠色產業發展目錄(2019年版)》鼓勵金融機構加大對綠色產業、低碳領域的支持。綠色金融發展勢頭迅猛,綠色債券發行量呈明顯上升趨勢,截止2017年6月,我國21家主要銀行綠色信貸余額達到8.22萬億元,2017年中國綠色債券的發行量達2486億元, 中國約占全球綠色債券發行規模的22%,在世界排名第二[41]。

美國使用濕地銀行這種市場化的方式來修復和保護濕地。美國在1988年提出濕地“零凈損失”的目標。土地開發使用者在盡量減少占用濕地的條件下,如果仍不得不占用濕地,這時,經政府部門批準,占用濕地的土地開發使用者可以購買“濕地信用”來抵消對濕地的占用。另外一些專業企業則專門出資修復或恢復濕地,經政府部門認證獲得“濕地信用”,用于出售給占用濕地的土地開發使用者,這樣就構成了“濕地銀行”。截止2018年美國建立3365家濕地銀行,近年年度交易額約36億美元[42]。

2.2 市場化生態補償的適用條件

不同的市場化生態補償模式適用條件不盡相同,但總體而言,市場化生態補償依托于市場機制,其本質是一種市場交易行為,必須有交易的賣方和買方,就某一種特定的生態服務或產品,基于自主協商和自愿的原則達成交易。賣方必須擁有一種或多種生態服務或產品,對買方而言是一種稀缺性的資源,需要通過購買獲得或購買成本遠遠低于自身努力獲得而付出的機會成本。

就具體的市場化生態補償模式適用條件而言,除需滿足基本的市場機制條件外,還需滿足一些特定的條件。水權交易模式,適用于相鄰或相近,且水資源相對豐富和匱乏的兩個區域,通過水權交易,水資源匱乏區域用水得以滿足并且不會影響水資源豐富地區的生產、生活、生態用水。林業碳匯模式,適用于森林資源豐富或擁有再造林條件的地區,把森林固碳的核定當量用以出售給需要強制性節能減排的企業。綠色標識模式,適用于生態環境良好地區的農產品銷售,通過“三品一標”標識,提升農戶農產品的附加值。綠色金融模式,適用于綠色企業的發展,凡是符合我國綠色發展產業名錄的企業,均可通過綠色金融模式獲得融資,提升企業發展力和競爭力。

雖然我國市場化生態補償在不斷探索中取得了一定的成效,但目前我國山水林田湖草生態保護與修復所需的資金來源仍主要以中央財政和地方財政為主,通過市場化生態補償籌集到的用于生態保護修復的資金較少,離生態保護修復整體目標的實現仍有很大差距。主要原因是市場化生態補償機制還不健全,未形成公眾廣泛參與的格局；缺乏法律層面的支撐,相較于市場化生態補償的實踐,相關立法滯后；缺乏管理機制和統一的核定標準；市場激勵機制不足、市場行為不規范,難以吸引社會資本參與。因此,《行動計劃》對我國市場化生態保護補償機制進行了頂層設計,說明發展市場化生態保護補償機制的必要性和重要性,對山水林田湖草生態保護與修復必將起到決定性支撐作用。

3 政府與社會資本合作的多元化生態補償在山水林田湖草生態保護與修復中的作用

政府與社會資本合作的多元化生態補償機制,可以充分發揮政府的統籌協調作用與市場的資源配置作用,政府利用引導資金并設計互利共贏的商業模式,可以吸引社會資本,共同致力于生態保護和修復。它是政府出資的生態補償與市場化生態補償這兩種基本補償形式的各類混合模式,包括在生態保護與修復領域的政府與社會資本合作(PPP)、政府購買服務等。具體實施路徑見圖3。

圖3 政府與社會資本合作的多元化生態補償實施路徑Fig.3 Implementation approaches of cooperation between governmental and market based eco-compensation

PPP適用于經濟效益較好的私人產品性質的或者準公共產品性質的生態保護與修復項目。目前PPP模式開展比較多的領域主要是水處理和水環境治理。例如,長江生態環保集團有限公司聯合體中標岳陽市中心城區污水系統綜合治理PPP項目,項目總投資約為44.45億元[43]；湖北漢江環境和啟迪桑德聯合體中標湖北襄陽鄉鎮污水收集處理工程,標底價43億元人民幣[44]；四川能投集團中標遂寧市城鎮污水處理設施全市統一打包建設運營PPP項目,標底價40.04億人民幣[45]。以上項目的成功落地,是市場機制吸引社會資本介入到全域垃圾污水系統治理過程中,提高整個治理的能力和水平,同時改變政府目前的治理方式,用考核付費的辦法提高使用效率。

政府購買服務,是政府與社會資本合作的另一種重要方式,它是指政府將本應由自身承擔的公共服務職能通過委托、置換、贖買等方式交給社會力量承擔并按效付費的項目運作模式,適用于山水林田湖草生態保護與修復中純公益性產品性質的公共服務。企業或個人等社會力量參與防沙治沙,植樹造林等商業性經營行為,通過政府的考核標準,達到政府購買服務的要求,可以獲得相應的資金補償,既能維護相關權益主體的合理利益,又能達到生態保護與修復的目標。

4 比較和結論

生態補償3種主要類型在山水林田湖草生態保護與修復中都發揮著重要作用,同時,各自在適用條件及局限性等方面又各有不同。政府出資的生態補償適用于公益性生態公共服務,但存在資金來源單一、效率低下、監管成本高等問題。市場化生態補償適用于經濟效益較強的準公益性生態公共服務,但目前還面臨市場機制不健全、生態保護修復領域難覆蓋、交易成本較大等困境。政府和社會資本合作的多元化生態補償適用于經濟效益較弱的準公益性生態公共服務,但有賴于政府引導和監管(表2)。

表2 生態補償3種主要類型在山水林田湖草生態保護與修復中的作用

生態補償是山水林田湖草生態保護與修復的重要融資途徑。3種主要生態補償類型中,政府出資的生態補償是山水林田湖草生態保護與修復的基礎資金來源,尤其是針對在生態保護紅線以內進行的生態保護與修復活動,市場主體無法通過生態保護與修復而實現營利,這時主要靠政府出資的生態補償來實現生態保護與修復。

市場化生態補償是的生態補償之外的重要手段,主要適用于能創造經濟效益的生態保護與修復項目,它對于緩解財政支出壓力,提高資源的合理有效利用,以及拓寬資本市場投資路徑都具有重要作用。要使生態保護與修復能產生經濟效益,這依賴于制度設計和政策激勵。政府在其中的作用就是制度和激勵機制的設計者。山水林田湖草生態保護與修復工作,可以充分發揮市場化生態補償的作用,解決目前生態保護與修復資金來源單一和不足的困局。

政府與社會資本合作,可以充分發揮政府的統籌協調作用與市場的資源配置作用,各取所長,相互配合,共同致力于生態保護和修復。