人民調(diào)解視閾下的東莞多元糾紛解決機(jī)制研究

邢文娟

(中共東莞市委黨校,廣東 東莞 523000)

2015年10月,中央深改小組第十七次會(huì)議審議并通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》,強(qiáng)調(diào)要著力推動(dòng)各種矛盾糾紛化解方式的銜接配合,建立健全有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制。2018年3月7日習(xí)近平總書記在廣東代表團(tuán)講話精神中提出廣東要在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局走在全國前列,因而在新形勢(shì)下,多樣化的糾紛解決機(jī)制能夠?qū)⒉煌拿芗m紛導(dǎo)入不同的渠道予以化解,為提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的社會(huì)治理體系具有極其重要的意義。

1 多元糾紛解決機(jī)制的法理分析

多元化糾紛解決機(jī)制包含互利正義和效率兩個(gè)方面的內(nèi)容,多元糾紛解決機(jī)制其正義性和合理性在于社會(huì)成員對(duì)糾紛解決方式需求的多樣性,實(shí)現(xiàn)各個(gè)階層、群體利益的最大化；而其效率意味著當(dāng)事人受損的合法權(quán)益得到及時(shí)補(bǔ)救,受損害的法律秩序得到及時(shí)恢復(fù),更有助于公眾增強(qiáng)對(duì)人民政府和司法機(jī)關(guān)的信任。

1.1 互利正義

糾紛的解決同正義實(shí)現(xiàn)密切相關(guān),解決糾紛的目的、過程和結(jié)果都同正義觀念有著深刻的關(guān)聯(lián)。[1]筆者認(rèn)為多元糾紛解決機(jī)制的制度設(shè)計(jì)價(jià)值在于其所蘊(yùn)含的互利正義。互利正義是指糾紛爭(zhēng)議當(dāng)事人在時(shí)間成本和金錢成本上都符合其所預(yù)計(jì)的情況下獲得的糾紛當(dāng)事人均可接受的解紛結(jié)果。互利正義與實(shí)體正義更加注重結(jié)果的純粹性和絕對(duì)性與程序正義更加關(guān)注從程序的公正性推導(dǎo)結(jié)果的正當(dāng)性、有效性。互利正義與交換正義不同,交換正義更主張過程以及從個(gè)人私利的角度出發(fā),體現(xiàn)的是當(dāng)事人私利交換的結(jié)果[2],而互利正義并不恪守程序模式和僵化程序表達(dá)涉紛雙方的意見,并且擺脫了實(shí)體正義之下有可能出現(xiàn)的由于模糊的法律規(guī)則和動(dòng)態(tài)的衡量標(biāo)準(zhǔn)的束縛,通過對(duì)自己權(quán)利的表達(dá),體現(xiàn)正義效果,顯現(xiàn)出對(duì)各方都有利的效果屬性。

1.2 效率

遲來的正義不是正義,效率也應(yīng)當(dāng)為多元糾紛解決機(jī)制的內(nèi)在法理價(jià)值之一。正如波斯納所說：我所界定的效率就是一個(gè)足夠的正義概念,它可以言之成理地灌輸給法官,至少在普通法的審判中。[3]依照經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派的觀點(diǎn),效率意味以價(jià)值較大化的方式利用資源和獲得滿足。[4]多元糾紛解決機(jī)制其實(shí)質(zhì)在于在當(dāng)前“訴訟爆炸”的司法環(huán)境下,如何有效地“分流”并妥善、高效處理“涌入”訴訟的部分糾紛案件,即通過法律資源合理配置使司法資源能夠發(fā)揮最大效用,而與此同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)互利正義,即司法解紛機(jī)制配合下發(fā)揮最優(yōu)效率。像市場(chǎng)一樣,法律也是以機(jī)會(huì)成本為代價(jià)來引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)資源配置的效率最大化。[5]這與波斯納認(rèn)為法律制度的終極目標(biāo)在于通過資源的一定配置達(dá)到效率最大化,亦即資源配置的法律決定與市場(chǎng)決定存在著重要的相似之處。[6]當(dāng)事人在多元糾紛解決機(jī)制下,可自行選擇對(duì)其自身來說最能夠接受的解紛方式和解紛后果,化解消除沖突矛盾,及時(shí)實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益,保證法定義務(wù)履行,恢復(fù)社會(huì)秩序,即是多元糾紛解決各模塊發(fā)揮最大效用實(shí)現(xiàn)效率。

2 東莞市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解現(xiàn)狀法律思考

人民調(diào)解制度是當(dāng)前多元糾紛解決機(jī)制的重要的解紛模式。在我國,人民調(diào)解相對(duì)比其他解紛模式,自治性最強(qiáng)、效率最高,能化解大量糾紛,從而獲得廣泛的歡迎和肯定。東莞市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)自建立以來化解了東莞市近60%的醫(yī)患糾紛,為東莞多元糾紛化解機(jī)制建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)。

2.1 東莞市醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)解決醫(yī)療糾紛實(shí)踐探索

2013年4月,廣東省人民政府頒布《廣東省醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理辦法》規(guī)定,地級(jí)以上市人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)當(dāng)?shù)卦O(shè)立醫(yī)調(diào)委,負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)醫(yī)療糾紛的人民調(diào)解工作。2013年6月,東莞市政府決定以政府購買第三方提供醫(yī)患爭(zhēng)議調(diào)解服務(wù)的方式,解決全市醫(yī)患爭(zhēng)議問題。2013年10月28日,醫(yī)調(diào)委備案為專業(yè)性人民調(diào)解組織,并正式掛牌成立東莞市醫(yī)療爭(zhēng)議專業(yè)人民調(diào)解委員會(huì),面向全市開展醫(yī)療爭(zhēng)議的咨詢與調(diào)處。2014年7月,醫(yī)調(diào)委在東莞市大朗鎮(zhèn)、長(zhǎng)安鎮(zhèn)成立工作站,方便轄區(qū)內(nèi)當(dāng)事人就近解決爭(zhēng)議。

經(jīng)過四年來的實(shí)踐探索,東莞市醫(yī)調(diào)委通過調(diào)訪結(jié)合,以防為主、止鬧息訴、現(xiàn)場(chǎng)介入、糾紛調(diào)解、司法確認(rèn)、法律援助等多種途徑,共接待來訪群眾14230人次,電話調(diào)解15975次,電話咨詢14782人次,全市重大醫(yī)療糾紛、涉嫌醫(yī)鬧案件數(shù)量實(shí)現(xiàn)雙下降,累計(jì)降幅74%和62%。協(xié)議履行率和當(dāng)事人滿意率均達(dá)到100%,醫(yī)調(diào)委調(diào)解成為當(dāng)事人處理醫(yī)療爭(zhēng)議的主要渠道。2016年,東莞市醫(yī)調(diào)委被評(píng)為全國社會(huì)治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例,2017年,廣東省委和國家司法部先后授予東莞市醫(yī)調(diào)委“廣東省依法治省工作先進(jìn)單位”和“全國模范人民調(diào)解委員會(huì)”榮譽(yù)稱號(hào)。

表1 2014—2018年廣東東莞市醫(yī)療糾紛調(diào)解情況

2.2 東莞市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解中存在的問題及原因分析

(1)制度建設(shè)保障有待加強(qiáng)。東莞在相關(guān)制度建設(shè)方面現(xiàn)僅僅有醫(yī)調(diào)委自己的工作手冊(cè),在市級(jí)層面并沒有構(gòu)建相關(guān)的規(guī)章制度。例如上海在制度建設(shè)上就制定了《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防與調(diào)解辦法》《關(guān)于開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的若干意見》(滬府發(fā)〔2011〕30號(hào))及《上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作實(shí)施辦法》等行政規(guī)范性文件。已形成一套以政府規(guī)章、行政性規(guī)范文件、行業(yè)規(guī)范相結(jié)合的工作制度框架,建立了長(zhǎng)效常態(tài)機(jī)制。因而,東莞市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解乃至全市人民調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)向制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)逐步推進(jìn)。

(2)醫(yī)療糾紛的專業(yè)化有待繼續(xù)深化。與醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的“先行者”寧波模式相比,東莞的醫(yī)調(diào)委在醫(yī)療糾紛的處理專業(yè)化上還有待提高。寧波模式亦被媒體稱為“寧波解法”，其依據(jù)為2008年3月《寧波市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置暫行辦法》,其主要做法是成立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)與醫(yī)療糾紛理賠處理中心兩大機(jī)制。醫(yī)療機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)公司投保醫(yī)療事故責(zé)任險(xiǎn)。發(fā)生醫(yī)療糾紛后,由保險(xiǎn)公司組成的共保體下屬的醫(yī)療糾紛理賠處理中心參加處理、理賠；患方索賠額超過1萬元的醫(yī)療糾紛,由醫(yī)調(diào)委、理賠中心共同處理。相比較寧波的醫(yī)調(diào)委機(jī)制建設(shè)能夠解決患方最為關(guān)心的賠(補(bǔ))償問題,這也解決了傳統(tǒng)醫(yī)調(diào)委解決醫(yī)療糾紛的效果受限,因而能夠使人民調(diào)解的作用更加專業(yè)化。2015年10月,東莞全市公立醫(yī)院統(tǒng)一參加醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn),根據(jù)統(tǒng)保方案的要求,設(shè)立醫(yī)險(xiǎn)案管中心,為當(dāng)事人提供一站式調(diào)解、理賠服務(wù)。如何將醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)調(diào)委調(diào)解服務(wù)之間如同寧波一樣搭建更好的協(xié)調(diào)化、對(duì)接解決平臺(tái)也是東莞醫(yī)療糾紛多元化解今后努力的方向。

(3)調(diào)解隊(duì)伍仍需要擴(kuò)展。上海市醫(yī)調(diào)委共選聘人民調(diào)解員百余名,并且在17個(gè)區(qū)縣均設(shè)立了醫(yī)調(diào)委,相較而言東莞市醫(yī)調(diào)委僅在大朗和長(zhǎng)安兩個(gè)鎮(zhèn)設(shè)置了工作站,全市醫(yī)調(diào)委的人民調(diào)解員僅18名,另有社工3名,但相比較東莞的醫(yī)療糾紛案件年380余件,大約人均22件/年,而一個(gè)調(diào)解員可能會(huì)同時(shí)調(diào)處多個(gè)案件,從而疲于應(yīng)付。因此,加強(qiáng)專業(yè)調(diào)解隊(duì)伍建設(shè),建立調(diào)解員晉升機(jī)制,調(diào)動(dòng)調(diào)解員積極性也是將來發(fā)展的重點(diǎn)。

3 推進(jìn)東莞人民調(diào)解創(chuàng)新發(fā)展的思考

3.1 加快推進(jìn)人民調(diào)解法治化

人民調(diào)解工作必須依據(jù)法治精神和法律理念進(jìn)行,否則便如同“和事佬”“和稀泥”,即使達(dá)到了效率也無法體現(xiàn)多元糾紛化解制度中的互利正義價(jià)值。另外,缺乏法治構(gòu)建相關(guān)機(jī)制的人民調(diào)解也無法同其他糾紛化解方式對(duì)接,難以發(fā)揮多元糾紛化解整體機(jī)制的作用,甚至損害公民權(quán)利,違背了公平、正義、自由原則,實(shí)則是以法治之名傷害法治。應(yīng)當(dāng)將人民調(diào)解納入社會(huì)主義的法治體系,并且以法治的理念與精神來建構(gòu)中國特色的人民調(diào)解機(jī)制。

傳統(tǒng)意義上倡導(dǎo)的社會(huì)矛盾化解機(jī)制不同程度出現(xiàn)制度失靈,甚至局部出現(xiàn)了公民自治化解啟動(dòng)難、社會(huì)組織化解推動(dòng)難、行政化解落實(shí)難、仲裁等準(zhǔn)司法化解功能發(fā)揮難、訴訟內(nèi)法定便捷程序?qū)嵤╇y、法院倡導(dǎo)多元化解機(jī)制呼應(yīng)難的尷尬局面。[7]因而建議立法機(jī)關(guān)應(yīng)著重預(yù)防糾紛抓源頭的理念,對(duì)各種糾紛化解制度進(jìn)行分層次、定功能、明確各主體應(yīng)有職能和職責(zé),并整合現(xiàn)有零散法律規(guī)范,科學(xué)、系統(tǒng)地考慮構(gòu)建糾紛多元化解綜合機(jī)制來消除當(dāng)前糾紛化解工作開展的不平衡。

事不預(yù)則不立,蔡虹教授認(rèn)為衡量一個(gè)國家法治發(fā)展水平的指標(biāo)之一就是糾紛預(yù)防系統(tǒng)的建設(shè)。[8]東莞屬于人口倒掛情況嚴(yán)重的城市,外來人口六百多萬與戶籍人口一百多萬形成強(qiáng)烈對(duì)比,因此導(dǎo)致檢法兩家行政編制嚴(yán)重不足,2017年,全市法院共受理各類案件182833件,辦結(jié)160163件,同比增長(zhǎng)了9.01%和11.75%；2017年全市法院法官人均辦結(jié)案件335.07件,同比上升15.03%。因此,從源頭化解糾紛即糾紛預(yù)防機(jī)制建立,以及后續(xù)的糾紛化解機(jī)制之中的訴調(diào)對(duì)接程序的完善,與其他糾紛化解方式的對(duì)接以及高效是東莞人民調(diào)解工作的重點(diǎn)。首先,要充分利用東莞智網(wǎng)工程系統(tǒng),應(yīng)主動(dòng)對(duì)接各鎮(zhèn)街綜合治理網(wǎng)格化管理系統(tǒng),推動(dòng)搭建起糾紛矛盾綜合化解治理網(wǎng)格解決平臺(tái)。其次，注重各化解機(jī)制間的銜接,特別是完善大調(diào)解工作格局,推進(jìn)訴訟和委托調(diào)解、委派調(diào)解的銜接,加強(qiáng)行政調(diào)解和司法調(diào)解、人民調(diào)解的銜接,加快形成矛盾糾紛化解的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.2 加快推進(jìn)人民調(diào)解專業(yè)化

現(xiàn)在東莞市根據(jù)糾紛類別建立了醫(yī)調(diào)委、家調(diào)委(白玉蘭家事調(diào)解委員會(huì))、金調(diào)委(東莞市金融消費(fèi)糾紛人民調(diào)解委員會(huì))、交調(diào)委(交通事故賠償糾紛調(diào)解委員會(huì))，以及在市中級(jí)人民法院訴訟服務(wù)中心掛牌設(shè)立涉及勞動(dòng)糾紛的 “勞動(dòng)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接工作室”。將來,東莞應(yīng)當(dāng)更加深入推進(jìn)人民調(diào)解的專業(yè)化。第一,要求人民調(diào)解員選任方面應(yīng)當(dāng)注重專業(yè)和行業(yè)性的結(jié)合,法學(xué)專業(yè)和所屬行業(yè)應(yīng)當(dāng)成為考評(píng)或是選任人民調(diào)解員必備要求,入職后也應(yīng)進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),提高調(diào)解員的專業(yè)技巧,甚至可以由市一級(jí)出臺(tái)相應(yīng)的資格認(rèn)可及和紀(jì)律管理規(guī)范。另外,各專業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)專家的咨詢的工作支出費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)提高,同時(shí),對(duì)于專家的選擇和參與也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)專業(yè)性規(guī)則。第二,各專業(yè)調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解制度規(guī)范等也應(yīng)當(dāng)配合矛盾糾紛類型而建立專業(yè)化的調(diào)解規(guī)則。商事專業(yè)領(lǐng)域的調(diào)解首先注重于商事慣例、商事行規(guī)等規(guī)則體系的建立。醫(yī)患矛盾則更注重于醫(yī)患糾紛產(chǎn)生原因判斷和需要做評(píng)價(jià)式判斷。

3.3 加快推進(jìn)人民調(diào)解多元化

糾紛多元,糾紛發(fā)生原因多元,人民調(diào)解本身也需要多元化。具體而言要根據(jù)糾紛發(fā)生行業(yè)、發(fā)生地點(diǎn)、當(dāng)事人的不同,采用不同的糾紛調(diào)解方式和方法,而不能僅適用普遍的調(diào)解模式。東莞作為一個(gè)移民打工城市,大部分是“藍(lán)領(lǐng)”,工作居住相對(duì)集中,分布在工廠企業(yè),約占外來人口總數(shù)的76%；外來人口多來自湖南、湖北、四川、江西、廣西等省份,且多為一個(gè)村、一個(gè)地區(qū)青壯年相互聯(lián)系到東莞一個(gè)鎮(zhèn)街或工廠工作。外來人口從偏遠(yuǎn)地方走出,有其特有的鄉(xiāng)村宗族社會(huì),因而在人民調(diào)解時(shí)要注意調(diào)解對(duì)象的身份特征和地區(qū)特征,使調(diào)解方式、方法多元化。

另外,在調(diào)處模式上今后也可以借鑒多種調(diào)處模式。昂格爾說：“法律是對(duì)秩序衰落的一種反應(yīng)。”[9]這說明法律和司法本身不是萬能的,例如香港調(diào)解中心使用的促進(jìn)式調(diào)解方式,與我們常用的分清“是非黑白”的評(píng)價(jià)式調(diào)解模式不同。香港促進(jìn)式調(diào)解也稱為便利式調(diào)解模式,調(diào)解員處于中立地位,他們?cè)诩m紛解決中不會(huì)提供任何建議,僅促成雙方最終達(dá)成一個(gè)協(xié)議,而當(dāng)事人雙方則會(huì)咨詢律師來分析其中利弊,來決定是否達(dá)成協(xié)議。例如金融、家事、交通糾紛等糾紛均可采用這種調(diào)處方式,而醫(yī)療、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等糾紛仍需延用評(píng)價(jià)式調(diào)處方式。只有專業(yè)化道路才能夠保障當(dāng)事人知情權(quán)、信息對(duì)稱問題,從而解決當(dāng)事人在調(diào)解過程中公正化地顧慮問題。