民辦學校財務風險防范對策研究

趙海鷹 申屠新飛

【摘要】 ?近年來，民辦學校財務風險失控導致破產(chǎn)清算的案例比較多。文章結合東莞市尚城學校的破產(chǎn)案例，從完善會計制度、探索保險和風險基金集中管理、加強內(nèi)部控制制度建設、強化外部監(jiān)督和民辦學校若干重大問題研究等角度提出防范民辦學校財務風險的對策。

【關鍵詞】 ? 財務風險;清算

【中圖分類號】 ?F234 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）22-0117-03

所謂財務風險，就是財務收益的不確定性。理論上的財務風險主要是指財務收益低于預期的可能性。由于財務收益低于預期時很可能導致償債能力低下，無法償還到期債務，因此在現(xiàn)實工作中財務風險的含義一般是指單位喪失償債能力的可能性。近年來，民辦學校倒閉停止辦學的新聞不絕于耳。導致民辦學校停止辦學的原因多種多樣，主要有以下幾種：第一是舊城改造，因拆遷導致學校停止辦學;第二種是辦學條件不合格，教育部門要求予以關閉;第三種是生源不足自行關閉;第四種是資金鏈斷裂宣布倒閉，由法院接手進行破產(chǎn)清算。

在上述四種原因中，前三種原因引起的停止辦學都屬于有序停止辦學。而第四種原因引起的停止辦學屬于財務風險引發(fā)的財務危機，具有隱蔽性、突發(fā)性，社會各界尤其是學生家長普遍缺乏心理預期，而且此類停止辦學往往伴隨著拖欠工資費用等問題，很容易引起社會混亂。近幾年來，第四種原因引起的民辦學校倒閉事件比較多。2019年5月，東莞市尚城學校（以下簡稱“尚城學校”）由于不能清償?shù)狡趥鶆涨屹Y產(chǎn)不足以清償全部債務，債權人向法院提出對尚城學校進行破產(chǎn)清算的申請。2019年5月17日，東莞市第一人民法院裁定受理尚城學校破產(chǎn)清算案。本文就尚城學校破產(chǎn)的原因進行深入分析，并就防范相應財務風險的對策進行探討。

一、尚城學校破產(chǎn)的背景和處置概況

尚城學校是2009年經(jīng)東莞市教育局批準開辦的一所九年一貫制民辦學校。截至2019年4月底，學生人數(shù)達2 280人。該校辦學質(zhì)量優(yōu)異，2014—2017年連續(xù)四年中考成績位居東莞市第四名，2017年被《東莞時報》評為“金口碑品牌學校”。但是尚城學校存在股東糾紛、管理混亂、背離學校辦學宗旨、為他人債務提供擔保、以學校為抵押進行民間借貸，導致學校背負了超過辦學收費總額數(shù)倍的巨額債務。據(jù)2014年9月1日《南方都市報》報道，該校董事長曹某對外債務過億，曹某涉及的訴訟案件有22宗，多名債權人甚至圍堵學校要求還債。據(jù)中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)顯示，尚城學校作為被執(zhí)行人的執(zhí)行信息清單曾多達15條，均為法人代表曹某以學校為抵押進行民間借貸產(chǎn)生，未執(zhí)行金額達7 000多萬元，學校2 800多萬元辦學經(jīng)費陸續(xù)被人民法院凍結、扣劃，嚴重干擾了教育教學秩序，社會影響惡劣。尚城學校先后兩年年檢被評定為不合格。東莞市教育局于2019年4月27日對尚城學校作出了停止招生的行政處罰。由于尚城學校不能清償?shù)狡趥鶆涨屹Y產(chǎn)不足以清償全部債務，債權人向法院提出對尚城學校進行破產(chǎn)清算的申請。

2019年5月17日，東莞市第一人民法院裁定受理尚城學校破產(chǎn)清算案，參照《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十五條規(guī)定，學校經(jīng)營管理權全部移交由管理人行使。為妥善處置尚城學校資金鏈斷裂問題，全力維護學校師生和廣大家長權益，南城街道成立多個功能小組，由教育部門會同各有關職能部門迅速行動，全力做好事件處置工作：第一時間組織召開尚城學校家長代表見面會和學校教職工會議，通報尚城學校被法院裁定受理破產(chǎn)清算的最新情況以及街道黨委、辦事處維護家長和師生權益的各項應急處置措施，聽取家長和教職工代表的意見、建議和訴求;啟動維護尚城學校本學期正常運作應急專項資金，保障本學期教職工工資發(fā)放、師生正常餐費和學校辦公經(jīng)費;為保障學生合法權益，解決尚城學校進入破產(chǎn)程序后有轉學意愿的學生的讀書問題，當?shù)卣畢f(xié)調(diào)了兩所民辦學校，于2019—2020學年第一學期（自9月份開始）安置至接收學校。如新校學雜費高于尚城學校，按照尚城學校收費標準收費，差額由街道和接收學校共同補貼至學生畢業(yè)。通過采取上述措施后，尚城學校和當?shù)厣鐣傮w平穩(wěn)，沒有發(fā)生群體事件。

二、尚城學校破產(chǎn)原因分析

尚城學校破產(chǎn)的原因既不是舊城改建拆遷，也不是生源不足和辦學條件不合格，而是財務危機。從前文提供的信息來看，導致尚城學校爆發(fā)財務危機的原因主要有以下幾方面：

（一）學校本身缺乏風險管控理念。學校與其他單位不同，學校發(fā)展好壞、管理是否規(guī)范，涉及到許許多多的家庭和學生，將影響學生今后的發(fā)展和人生觀、社會觀。同時學校作為教育機構，資產(chǎn)變現(xiàn)償債能力比較弱，因此不宜作為擔保人對外擔保。在現(xiàn)實生活中，因給其他單位或個人擔保導致自身深陷債務危機的案例層出不窮，如2011年溫州爆發(fā)金融危機的重要原因就是擔保，但是尚城學校股東的風險管控意識薄弱，并沒有吸取相應教訓，導致了破產(chǎn)悲劇的發(fā)生。

（二）法律法規(guī)不完善。在現(xiàn)實中，由于學校資產(chǎn)具有公益性，處置時涉及學生的安置和社會的穩(wěn)定，因此金融機構一般不承認學校的擔保能力和抵押能力。但是在民間，普遍認可學校的擔保能力和抵押能力，這是尚城學校與其他相關單位和個人之間簽署了多起擔保協(xié)議和抵押協(xié)議的根源，也是尚城學校銀行賬戶多達2 800萬元資金被法院扣劃的原因，直接導致了尚城學校資金鏈的斷裂。因此從法律角度看，各級法院有必要深入研究學校資產(chǎn)擔保、抵押行為的有效性，盡早從法律層面予以明確，從而更有效地規(guī)范和指導整個社會的各類融資行為。

（三）相關部門的監(jiān)管不到位。冰凍三尺非一日之寒，尚城學校在管理上的問題早已初現(xiàn)端倪。

首先，從相關媒體公布的信息看，破產(chǎn)前尚城學校董事長的股東身份就已遭到其他股東的質(zhì)疑，而且深陷債務糾紛。遺憾的是相關部門并沒有采取相應的糾正舉措。據(jù)媒體報道，早在2009年5月28日，東莞市南城區(qū)宣教辦、東莞市桂禾實業(yè)投資有限公司（以下簡稱桂禾公司）及深圳某房地產(chǎn)公司簽訂了對資金監(jiān)管的協(xié)議書，由南城區(qū)宣教辦負責對東莞市尚城學校幼兒園學生教育成本費用的監(jiān)管。所托管的學費以學期為單位，南城區(qū)宣教辦以尚城學校幼兒園首期滿員收取學費總額的20%作為辦學風險金，余下的80%根據(jù)學校開支預算分2次劃撥，用于學校發(fā)放教職工工資和日常開支。在此期間，桂禾公司曾先后兩次向南城區(qū)宣教辦提出尚城學校安全隱患情況匯報和學費監(jiān)管申請，但并未得到回應。眾所周知，資金監(jiān)管的目的在于確保資金安全和合理合規(guī)使用，防止資金被挪用和貪污。如果學校出現(xiàn)問題了、資金被非法使用了才開始監(jiān)管，那么這種監(jiān)管是沒有意義的。

其次，按照2002年修正的《民辦教育促進法》第三十八條規(guī)定，民辦學校資產(chǎn)的使用和財務管理受審批機關和其他有關部門的監(jiān)督。民辦學校應當在每個會計年度結束時制作財務會計報告，委托會計師事務所依法進行審計，并公布審計結果。該條款在2013年和2016年修訂的《民辦教育促進法》中都予以了保留。這就意味著尚城學校自成立之日起就應該委托會計師事務所進行審計，并公布審計結果。筆者未能在尚城學校網(wǎng)站及其他網(wǎng)站上搜索到相關審計報告。對此筆者關心三個問題，一是有沒有開展財務報告的審計工作;二是審計報告有沒有披露由于尚城學校深陷擔保、抵押而引起的債務問題;三是相關主管部門有沒有收到審計報告，有沒有采取相應的對策措施。雖然無法對這三個問題進行明確的調(diào)查并得出相應的結論，但是有理由相信，如果開展了審計、如果審計工作有效、如果審計成果得到了相關部門的重視，尚城學校不至于走到今天的地步。盡管相關媒體報道也曾指出，當?shù)亟逃鞴懿块T先后兩年在年檢中評定尚城學校不合格，在一定程度上履行了管理職能。但是監(jiān)督的本意是監(jiān)察和督促，只有監(jiān)察，沒有督促改正，也就失去了監(jiān)督的意義。

三、防范民辦學校財務風險的建議

民辦學校的財務風險是客觀存在的，導致財務風險演變成財務危機的原因是多方面的，既有法律法規(guī)的不健全，也有來自社會的偏見;既有政府部門監(jiān)督不力、扶持力度不夠，也有民辦學校自身管理不善。因此防范對策也是多維度的。

（一）加強會計制度研究和民辦學校財務人員培訓。筆者于2019年1月對溫州地區(qū)96所非營利性民辦學校的會計工作開展了問卷調(diào)查，在提交反饋的85所學校中，有50所采用事業(yè)單位會計制度（含溫州市2011年出臺的《民辦非營利學校會計制度》），有27所執(zhí)行民間非營利組織會計制度，另有8所執(zhí)行小企業(yè)會計制度。在回答2019年是否執(zhí)行政府會計制度問題時，有37所學校明確回答執(zhí)行，有13所學校沒有回答，剩余35所學校均回答否。在回答是否采用代理記賬問題時，有20%的學校表示由代理記賬機構負責賬務處理。可以看出，目前民辦學校會計制度比較混亂。

由于民辦學校的財務人員、代理記賬機構的財務人員總體素質(zhì)偏低以及信息不對稱等原因，這些學校的財務報告并沒有對擔保等業(yè)務引起的預計負債進行合理的反映和披露，從事審計業(yè)務的社會中介機構以及教育等監(jiān)管部門無從獲知學校的真實情況，民辦學校董事會等決策機構的決策依據(jù)也不夠科學合理。因此有必要加強對民辦學校會計制度的研究，研究的重點在于民辦非營利組織會計制度是否適用于民辦學校、學校舉辦者投入的資金是否應該作為收入、民辦學校是否應該采用權責發(fā)生制、是否對預計負債作出合理反映、是否對租賃的教學、后勤及管理用房確認使用權資產(chǎn)、是否確認租賃引起的金融負債、是否確認民辦學校高薪引人引起的人力資源資產(chǎn)等問題。同時財務風險防范的工作主要依賴于財務人員，財務人員的素養(yǎng)在很大程度上影響著財務風險防范，因此各地教育主管部門和財政部門要正視民辦學校財務人員素質(zhì)偏低的問題，通過加強行業(yè)培訓和后續(xù)教育以及內(nèi)控制度建設，不斷提升民辦學校認識財務風險、防范和管控財務風險的能力。

（二）探索開設民辦學校保險險種和風險基金集中管理制度。在本次尚城學校倒閉事件中，地方政府行動迅速，及時籌措并組建了應急專項資金，為平穩(wěn)解決2019年上半年尚城學校教學管理運行經(jīng)費問題奠定了堅實基礎。民辦學校倒閉，面臨壓力最大的就是當?shù)卣３稚鐣€(wěn)定，當?shù)卣诸^必須有足夠的資金來解決學校倒閉所產(chǎn)生的一系列問題。目前很多地方經(jīng)濟下滑，財政收入增長緩慢，政府負債嚴重，剛性支出不斷膨脹，因此并不是所有地方政府都能像東莞市政府一樣快速籌資解決民辦學校倒閉引起的安置和社會穩(wěn)定問題。民辦學校財務風險防范問題是一個社會問題，因此筆者建議，可以采取政府牽頭、社會各界共同參與的模式解決民辦學校的財務危機。

可以借鑒汽車保險模式，建立民辦學校保險，采取以地方政府為主、民辦學校補充的模式共同出資購買保險，解決民辦學校財務危機引起的最后由政府買單的各種安置和維穩(wěn)問題。同時建立健全計提風險基金制度。目前《民辦教育促進法》并沒有對風險基金計提作出明確規(guī)定。但是2018年3月發(fā)布的《浙江省民辦學校財務管理辦法》（浙財科教[2018]7號）第四十四條規(guī)定“要健全民辦學校風險應對機制，建立風險基金，凡在學校名下沒有獨立校舍的民辦學校，教育行政部門要督促其在學校生源較好、資金充足之時，按學費年總收入的5%計提風險基金。風險基金用于保障辦學過程中產(chǎn)生的非正常損失及相關費用，風險基金累計提取額達到當年度學費收入20%及以上的，可不再提取”。目前浙江省各個民辦學校的風險基金均由學校自行管理，對風險基金所對應的貨幣資金沒有實行專戶管理，部分學校存在挪用風險基金現(xiàn)象，同時每所學校計提的風險基金額度與破產(chǎn)需要支付的款項相比，金額較少，難以發(fā)揮風險基金的作用。依據(jù)《2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國共有各級各類民辦學校17.76萬所，如果每所民辦學校計提2萬元的風險基金，那么全國范圍內(nèi)就有35.52億元。如果地方政府為每所學校注入2萬元的風險基金，那么全國范圍內(nèi)就有71億元的風險基金。如果民辦學校風險基金的管理能夠參照住房公積金的管理模式，由教育主管部門實行集中管理，所有權歸學校，管理權和使用權歸教育主管部門，這種管理模式再加上保險賠付的資金，就能夠確保政府部門在發(fā)生民辦學校倒閉事件時快速籌措資金，解決處置經(jīng)費問題，真正發(fā)揮保險和風險基金的作用。

（三）加強民辦學校內(nèi)部控制制度建設。民辦學校問題較多的根源在于內(nèi)部控制制度薄弱。尚城學校之所以深陷債務危機，與其隨意提供擔保不無關系，由此也可以推斷，該校缺乏風險防范機制。防范風險的主要舉措就是建立健全民辦學校內(nèi)部控制制度，特別是相互制約的監(jiān)督機制。各個民辦學校應當確保單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離;建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制;建立健全重大經(jīng)濟事項領導班子集體研究決定和法律顧問咨詢制度;建立健全內(nèi)部控制關鍵崗位責任制，不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督以及關鍵崗位工作人員的輪崗制度，如果無法實行輪崗，則必須對關鍵崗位工作人員分管的工作實施不定期專項審計。另外需要注意的是，各個學校不僅要建立健全相互制約的內(nèi)控制度，更要建立健全學校內(nèi)部監(jiān)督制度，確保各項制度得到有效執(zhí)行。

（四）強化對民辦學校的外部監(jiān)督。這里的外部監(jiān)督包括會計師事務所等第三方中介組織的監(jiān)督，也包括政府相關部門的監(jiān)督。目前經(jīng)濟發(fā)展的不確定性因素增多，會計師事務所的業(yè)務競爭越來越激烈，審計質(zhì)量也出現(xiàn)下滑。由于現(xiàn)行法律法規(guī)要求民辦學校自行委托會計師事務所開展財務報告審計，因此委托人就是被審計人，會計師事務所和被審計人之間存在利益往來，審計缺乏獨立性，審計結論的可靠性、客觀性和公正性容易引起質(zhì)疑。這也是民辦學校審計不能揭示重大問題的根源所在。

筆者建議民辦學校財務報告審計可以由教育主管部門委托并承擔相應的審計費用，審計報告直接送至教育主管部門，從而徹底割裂中介組織和民辦學校之間的利益關系，有效保證第三方中介組織的獨立性，為提高審計質(zhì)量提供制度保障，同時也有利于教育主管部門迅速了解和掌握民辦學校存在的問題，為下一步的監(jiān)督提供有效、直接的證據(jù)。除了強化第三方監(jiān)督外，教育主管部門也要加強年檢工作，不能讓年檢流于形式。另外還可以借鑒證監(jiān)會的管理模式，對于有嚴重債務糾紛、嚴重違規(guī)和違法記錄的個人建立黑名單制度，終生不得從事教育工作、不得擔任民辦學校高級管理人員，從而為民辦學校的財務風險防范奠定良好的社會基礎。財政部門要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，積極幫助、指導并督促民辦學校建立健全內(nèi)部控制制度。通過會計信息質(zhì)量檢查，幫助學校強化會計基礎工作，提升會計工作水平，為防范財務風險奠定堅實的財務基礎。

（五）強化對民辦學校若干重大問題的研究。《民辦教育促進法》提出，民辦學校分為營利性和非營利性。為了減輕稅費支出，減少辦學成本，目前絕大部分民辦學校都選擇非營利性。選擇了非營利性，則學校的舉辦者不得取得辦學收益，中止辦學時剩余財產(chǎn)不歸舉辦者，由政府繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學。這種處理辦法的理論依據(jù)是民辦學校舉辦者的辦學行為是捐資助學而不是投資。筆者認為這個觀點并沒有嚴格區(qū)分捐資助學和投資辦學。如果是捐資助學，那么捐資以后，捐資者不參與學校的日常管理和發(fā)展;如果是投資辦學，那么投資后，投資者還要參與學校的日常管理和發(fā)展。從現(xiàn)實情況來看，民本學校的舉辦者就是投資者、管理者。浙江大學民辦教育研究中心主任吳華教授在2018楓葉國際教育論壇作主旨演講時指出：所有的調(diào)查都表明，90%以上的舉辦者在辦學的同時還想賺一點錢，完全不想賺錢的辦學者只占5%。很多舉辦者為了收回投資、降低法律風險和財產(chǎn)風險，采取了“明債實投”模式，即以債務的形式投入民辦學校，然后定期收取高額利息。也有舉辦者采取“雙法人模式”，即成立兩個法人，一個法人建設校園，另一個法人辦學。建好的校園以租賃的形式租給另一個法人辦學，由辦學法人支付高額租金，而這兩個法人的最終控制方是同一人。這兩種方法的共同點就是民辦學校的舉辦者最終取得了辦學收益、民辦學校凈資產(chǎn)比較少。從會計角度看，凈資產(chǎn)越少，財務風險就越大。因此筆者建議進一步加強研究，正確認識和分析民辦學校舉辦者的辦學性質(zhì)和清算時剩余財產(chǎn)的處置問題。如果不正視和關注舉辦者的合理需求，那么民辦學校的財務風險防范就難以得到真正解決。

【主要參考文獻】

[1] 浙江省財政廳，浙江省教育廳.關于印發(fā)《浙江省公共財政扶持民辦教育發(fā)展實施辦法 浙江省民辦學校財務管理辦法》的通知.浙財科教[2018]7號.

[2] 楊剛要.民辦教育分類管理的現(xiàn)實困境與推進策略[J].浙江樹人大學學報（人文社會科學），2018，（16）.

[3] 張榮靜.淺談民辦學校財務管理存在的問題及對策[J].納稅，2018，12（30）.

[4] 黃杏萍.民辦學校財務內(nèi)部控制制度研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2018，（13）.

[5] 趙海鷹.新制度下對事業(yè)單位投資業(yè)務會計核算的思考[J].商業(yè)會計，2018，（22）.