財政資金項目績效管理現狀與對策
——以防治艾滋病領域為例

張永光，李偉明，張艷梅，3，王曉鋒

(1.云南省健康發展研究中心，云南 昆明 650010；2.昆明醫科大學公共衛生學院，云南 昆明 650500；3.云南省阜外心血管病醫院，云南 昆明 650031)

績效管理發源于西方國家的新公共管理改革浪潮中，績效管理的理念一開始就受到了學界和實務屆的追捧，并在私營部門的運營管理中得到發揚光大[1]。隨后引入到公共部門的管理中，引導了西方國家以目標結果為導向的政府行政管理體制改革[2]。我國傳統的財政預算模式是投入控制型的，更加關注的對某個項目是否投入以及投入金額的大小，不考慮或較少考慮財政資金投入的效果[3]。隨著我國行政管理體制機制的改革和政府職能轉變的推進，公眾越來越以主人翁的立場迫切想了解政府行政行為的初衷、過程及效果，政府部門本身也更加重視通過評估比較財政資金的使用績效來選擇投資項目、考察干部職工以及維護政府部門的良好形象[4]。在這樣的大背景，績效管理的理論和工具在本世紀初引起了決策層的關注，黨中央在2003年召開的十六屆三中全會上做出了逐步建成社會主義財政預算績效評價體系的指示[5]，開啟了我國財政預算績效管理的序幕，財政資金績效管理的理論研究和工作實踐從中央到地方逐步展開[6]。我國艾滋病疫情快速上升的趨勢雖然得到有效控制，但艾滋病疫情仍然嚴峻、防治機制仍需鞏固、保障機制還需進一步完善。本研究通過梳理國內外財政資金績效管理現狀、防治艾滋病績效管理現狀與問題，并提出對策建議，以進一步提高防治艾滋病財政資金的使用效率、效益和效果。

1 國內外財政資金績效管理現狀

1.1 國外財政資金績效管理研究現狀

1854-1870年，英國推進文官制度改革，逐步建立注重表現與才能的考核制度，這是績效考核的最早起源[7]。現代意義的績效管理則起源于上世紀80年代的美國[8]。到了上世紀90年代，以美國為代表的西方國家財政資金績效管理廣泛開展了相關制度建設。比如，美國政府1993年頒布《政府績效與結果法案》[9]，英國政府1997年通過《支出綜合審查》，英國財政部以協議的形式來約束使用財政資金的政府各部門，每年與后者簽署《英國公共服務協議》[10]，澳大利亞則在1998-2000年相繼頒布了《以權責發生制為基礎(與現金發生制相對)的目標和產出框架指南》《目標和產出框架》和《辨析目標和產出》[11]。所以到本世紀初，西方主要發達國家財政資金績效管理的法律和制度條件已基本具備。

推行目標結果導向的績效管理模式是西方主要發達國家的基本特征。美國財政資金績效管理是這一特征的典型代表，《美國政府績效與成果法案》要求行政部門定期向議會報告績效情況，并要求國會和議會更加注重“結果”和“績效”的監督[12]。2001年，美國新一屆政府的三項政府改革原則之一就是“以結果為本”，努力在全美推動以績效目標為核心的財政資金安排模式[13]。澳大利亞要求各聯邦政府部門在年初必須詳細報告上一年度各部門的工作業績情況和目標完成情況[14]。英國則更加重視使用財政資金各部門的責任的發揮，要求使用財政資金各部門制定績效目標并制定完成績效目標的核心活動[15]。

通過不斷的實踐和調整，財政資金績效評價體系在西方發達國家已經基本建立。績效評價的作用在財政資金績效管理以及整體財政管理中也越來越重要，主要表現為：績效評價指標體系得到不斷充實、績效評價逐漸成為聯系績效管理其他環節的紐帶、績效評價的方法程序不斷變得更加科學有效、績效評價結果的用途得到強化[16]。例如，美國政府非常重視績效評價結果的運用，將效評價結果直接運用到下一年度的預算編制中，使政府各部門能獲得的預算撥款與其上一年度的績效水平成正比[17]。隨著財政資金績效管理的不斷推進，西方發達國家積累了大量原始數據和績效評價數據，使得這些國家以海量數據為基礎，采取一系列綜合公共管理手段進一步加強對財政資金的管理，逐步建立了高效率、低成本、以績效目標為中心的績效管理良性循環機制[18]。

西方國家的財政資金績效管理普遍注重信息公開。美國國會直接領導和監督全國的財政資金績效管理工作，定期在其網站發布財政資金績效管理信息，每年年底還出版財政資金績效管理白皮書[19]。英國政府要求，政府各部門每三個月收集一次資金執行和績效實現的進展情況，并向財政部報告相關情況，財政部整理后定期向社會公開，并向內閣委員會作書面報告[20]。澳大利亞要求，政府各部門每年年初要將上一年度財政績效管理評價結果向國會、管理部和財政部報告，這些報告免費通過政府官方網站向社會公開，并指定出版社定期公開出版績效評價報告[21]。

1.2 國內財政資金績效管理研究進展

績效管理于上世紀90年代傳入我國[22]，績效管理以其先進的理念、完善的流程、持續改進的良性循環引起了學界的青睞。張俊彥(1993年)描述了美國1969年制定的“功績俸制度”，該制度產生于文官改革過程，并由此帶動了美國績效管理制度的建立[23]；張俊泉(1995)闡述了教育系統績效管理的展望；劉健(1997)介紹了英國海關開展績效管理的情況[24]；董博玲(1998)研究了如何在地方高校強化科學基金的績效管理[25]；余宏俊等人(2002)討論了現代研究所的績效管理，提出了人才是主體、崗位是平臺、分配是手段、績效是目的的觀點[26]；從2004年開始，學者開始研究使用績效管理的理念和辦法對財政資金管理進行研究，馮鴻雁(2004)研究提出了財政資金績效評價體系框架，構建了用于湖南省地級市財政資金綜合績效評價的指標體系[27]；劉明勛(2005)更進一步，把私營企業績效考核的實踐成果移植到公共支出管理上，研究構建了中國公共支出績效評價指標體系[28]；郭永萍(2006)對財政農業投資、財政行政支出、財政教育支出、財政基礎設施投資的績效評估進行了研究[29]；王亞聯(2007)對農業產業化、農村中小學校舍維修、新農村建設等八個方面的省級財政大額專項資金績效考評工作方案作了初步的構思[30]；之后研究者關于績效的研究擴展到了整個績效管理的全部環節，周穎潔(2008)闡述了公共支出績效管理系統四個環節的內容，而不僅僅局限于研究評價指標體系和評價的操作[31]；王卓輝(2010)、匡恒銘(2010)、劉永杰(2011)、許航敏(2013)、趙乾坤(2015)、郭薇帆(2015)、宋茹月(2016)分別對山西[32]、無錫[33]、鄂爾多斯[34]、廣東[35]、江蘇[36]、蘇州[37]、雅安[38]的績效管理的理論、實踐、運行機制等就行了分析研究。

績效管理也引起了決策層的高度重視。2003年，財政部對中央行政財政支出和科技、教育、文化、衛生、農業、大型建設項目等幾個領域做了績效評價探索[39]。2006年，財政部對教育部、衛生部、科技部等3個部委的3個項目開展績效評價試點工作[40]。2007年，財政部繼續開展績效評價試點，選擇的是衛生部、科技部、教育部等8個部委的10個項目[40]。2008年，財政部績效評價范圍快速擴大，選取了衛生部等24個部門的102個項目進行績效評價試點，2009年擴大到85個部門的154個項目，2010年繼續擴大到121個部門的223個項目[40]。另外，一些省份也進行了一些探索，江蘇省在2009年開始優先著手頂層設計，并強化績效管理基礎工作，對財政資金績效目標管理進行了探索，江蘇省2012年在全國率先頒布《江蘇省專項資金預算績效目標管理辦法》[41]；2005年，我國首個省級財政資金績效評價機構在廣東省成立，并采取“自上而下”的方式推進廣東省財政資金績效管理的改革[42，43]；浙江省最早從2004年開始開展財政資金績效評價，到2009年底基本健全了財政資金績效管理的制度政策框架，管理機構和人員隊伍逐步得到落實，管理評價的項目范圍不斷擴大，取得了初步成效[44]。

2 防治艾滋病績效管理現狀與問題

2.1 管理現狀

受制于我國宏觀財政資金績效管理相對滯后的大環境，防治艾滋病領域也未能實現全面的財政績效管理，但部分地區通過某些方法對艾滋病防治工作績效管理與評價進行了探索。云南省從1997年開始對艾滋病防治專項經費實行項目管理[45]，并按照省人民政府和省財政廳的要求，開展了效能政府和防艾財政資金使用情況的績效評價，同時也在第二輪、第三輪云南省防治艾滋病人民戰爭評估中進行了經濟學分析和社會效益評價[46]。但由于缺乏可操作的防艾資金績效管理框架、操作規程和指標體系，與新形勢下開展財政預算項目績效管理的要求還存在較大差距。另外，趙莉麗(2007)通過專家咨詢和小組討論的方法構建了艾滋病健康教育服務利用評價的指標體系，使用模糊綜合評判法和專家咨詢法確立了各指標的權重[47]；李翠(2008)在文獻研究的基礎上，通過多輪專家咨詢構建了暗娼艾滋病行為干預效果評價的指標體系[48]；這些評價指標體系有一定參考價值，一方面他們都未經實證研究的檢驗，且都未對指標體系進行詳細定義；另一方面它針對的僅是艾滋病防治的某一單項領域，無法體現防艾的綜合績效。陳任等人(2008)認為僅僅對艾滋病防治情況進行督導和評估是遠遠不夠的，為彌補當前艾滋病防治效果督導評估的不足，還需要站在公共服務績效的的高度去整體評價艾滋病綜合防治工作的效果[49]；支玉紅等人(2010)評價了河南省上蔡縣2003-2008年的艾滋綜合防治效果[50]；馬桂林等人(2010)對廈門市的男男性行為人群的艾滋病干預效果評價進行了研究[51]。

2.2 存在的問題

2.2.1 防治艾滋病績效管理法制不健全

目前財政部印發的“績效管理工作考核辦法”“績效評價管理暫行辦法”“推進預算績效管理的指導意見”等要么還處在試行階段，要么只是部門規章，還未上升到國家法律法規的高度。全國各省份只有廣東省[52]、江蘇省[53]、天津市[54]、內蒙自治區[55]大部分以政府文件形式甚至是政府辦公廳轉發財政部門文件的形式推進當地預算績效管理工作。具體到防治艾滋病領域，財政資金績效管理工作缺乏強有力的法制手段和強有力的行政推動力量，出于自身利益的考量和部門博弈的慣性，政府各部門還沒拿出支持財政資金績效管理改革的積極態度，防治艾滋病財政資金績效管理面對多種阻力難以發揮其應有的作用。

2.2.2 對防治艾滋病績效管理認識不足

由于行政管理和財政資金管理的歷史慣性，績效管理的先進理念尚未完全得到普及，短期內難以改變長期以來形成的投入控制型的財政思維。防治艾滋病財政資金使用地區和部門始終熱衷于要項目、爭資金，對項目資金使用的效率、效果不太關注或關注甚少[56]。部分地區和部門認為防治艾滋病績效管理是給財政資金使用套上“緊箍咒”，甚至認為績效管理給防治艾滋病業務工作帶來麻煩、增加管理成本、耗費人力物力，沒有從政治體制改革、政府職能轉變、提高資金使用效率、增加社會公共產品供給、改變公共部門形象的高度認識績效管理的重要性。由于缺乏強有力的法律約束和行政力量推動，部分地區和部門缺乏工作的主動性，存在觀望態度，沒有變“要我管理”為“我要管理”。

2.2.3 防治艾滋病績效管理質量不高

現階段從國家層面到地方已經探索設計了原則性的財政資金績效管理辦法、程序，也建立績效評價指標體系。但這些管理辦法、程序和指標體系為了滿足整個財政系統項目的普適性而顯得過于寬泛，辦法和程序可操作性不強，指標體系的針對性也不強[57]。導致各地管理、評價方式方法不盡統一、水平層次不齊，管理評價的公正性、科學性、可比性受到質疑，績效管理質量不高。就防治艾滋病領域而言，特別是在績效評價結果運用方面，絕大部分地區和部門還主要采用通報情況、反饋問題、提出建議的層面，遠未達到績效管理評價結果與下一周期防治艾滋病資金安排相結合的水平，使得績效管理實用性、公信力、權威性不足，績效管理應有的威力沒有得到充分的發揮。

3 防艾財政資金績效管理的對策及建議

3.1 進一步健全防艾財政資金績效管理規章制度

2015年起實施的《新預算法》中首次以法律的形式明確規定財政資金管理要遵循績效原則，從法律的層面上確立在財政支出中績效管理的地位，但還有很多專項支出項目系統成套的績效管理辦法的空白需要填補。省級政府應該加快研究制定符合防治艾滋病工作特點、符合本省實際情況的財政資金績效管理制度和實施方案，確立財政績效管理的基本目標、工作任務和發展方向，還需明確政府接受財政支出績效管理的義務，發揮人大對財政支出績效管理的參與權、監督權。

3.2 搭建防艾財政資金績效管理相關機構

從防艾財政資金績效管理過程的責任主體可以看出，管理過程涉及到了政府多個部門，包括防艾財政資金管理領導機構、管理機構、執行機構等。防治艾滋病工作是政府工程、一把手工程，故防艾財政資金管理領導機構可設置于各級人民政府，由分管防艾工作的政府副職領導負責。防艾財政資金績效管理的管理機構可設立于由各級政府成立的防治艾滋病工作委員會，由該委員會統籌協調政府各部門和社會各界的力量，共同做好防艾財政資金管理工作。防艾財政資金管理執行機構可設置于各級防治艾滋病工作委員會辦公室，負責績效管理的具體工作。

3.3 統籌協調推進防艾績效管理各項配套改革

財政資金績效管理改革是政府改革的重要組成部分。所以，要在政府其他配套改革統籌推進的前提和大背景下開展防艾財政資金績效管理改革。一是加強領導開發，提高領導績效管理意識，為防艾財政資金績效管理改革營造良好的輿論氛圍和提供堅強的政治支持。二是加強人大、審計依法監督，努力獲得立法機關的支持，推進財政資金績效管理法制化進度。三是進一步細化政府目標責任管理，完善目標責任考核，切實執行行政問責制度，探索將績效評價結果與人員晉升、部門績效相關聯。四是持續推進政府采購、國庫集中支付、部門預算改革，不斷深化財政支出管理改革。五是引入全責發生制會計基礎，改革現有行政事業單位會計制度。

3.4 夯實防艾財政資金績效管理基礎

3.4.1 培育第三方評估機構

目前我國第三方評估機構建設處于初步階段，獨立性較差，需加快制定相關法律法規，培育第三方評估機構，促進其健康快速發展。理順第三方評估機構與財政部門、項目實施部門之間的關系，劃分三方的職責、權利和義務。財政部門要對第三方評估機構進行績效管理方面的業務培訓和資質認證，明確準入條件，對符合條件的評估機構還要進行科學分類并實行動態管理。

3.4.2 加強績防艾績效管理信息系統建設

工作業務信息和資金支出情況信息是財政資金績效管理的基礎。政府部門應該加強績效管理信息系統建設，要求項目單位定時上報項目進展情況、資金使用情況，増強對原始數據的收集，以便績效評價時能方便地調取、核對和使用。建成統一的績效信息數據庫，實現信息資源共享共用。

3.5 緊密防艾績效管理體系中各環節之間的銜接

績效管理是一個完整的系統，只有將績效管理貫穿于整個項目實施中，才能發揮績效管理的作用；要將目標評審結果作為當年預算編制的依據，績效目標設置應在部口預算編制之前進行；應在項目執行的同時適時開展績效過程監控，做到動態監控，及時糾偏；績效評價開展及報告的提交應與部門決算緊密銜接，從而起到對下年度資金分配的決策參考，實現績效管理全過程覆蓋，環環相扣，形成有效管理閉環。

3.6 穩步推進防艾財政資金績效管理試點

要支持各地各部門開展多樣的防治艾滋病財政資金績效管理試點探索，不斷増加編報績效目標的項目和部門，逐步擴大覆蓋范圍，積極開展州(市)、縣(市、區)級防治艾滋病財政資金績效綜合評價，對于試點比較成熟的部門、地區要深化績效管理，將績效要求滲透到目標編制、項目執行、過程監督、結果評價等項目管理的全過程，逐步做到全方位、全覆蓋。同時，在符合財政部項目文件的統一原則下，大膽探索，先行先試，不斷推進績效管理的方法創新、工作創新、制度創新和理論創新。

3.7 大力推進財政預算的透明和公開

防艾財政預算的透明和公開是促進防艾財政資金項目績效管理的重要手段。要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，制定工作方案和細則，細化公開內容，擴大公開范圍，使用社會公眾能理解、讀得懂的形式，公開政府財政制度、國庫管理制度、資金分配過程、財政政策等情況。要建立財政資金公開考核機制，不斷完善監督體系，健全財政資金問責體系，建立財政資金公開反饋機制。