鄰避沖突化解的政民合作機制

王磊

城鎮化的快速推進，既有公共基礎設施已不能適應社會發展的需要，為了更好的提供社會服務，滿足社會整體的公共利益需求，增建公共基礎設施是政府的必然選擇。與此同時，隨著生態理念傳播和公民環境意識覺醒，對建設在自身周邊具有負外部性的公共設施具有強烈的鄰避情結，處理不當會演化為影響社會穩定的鄰避沖突。鄰避沖突發生的根源在于成本和收益的高度不對稱性：少數人承擔設施帶來的危害和成本，大多數人卻享受實施產生的收益。因此，如何平衡特定群體利益和公共利益、少人數利益和多數人利益成為解決鄰避沖突的核心問題。

一、核心概念及運用理論

1.核心概念。①鄰避沖突。鄰避沖突是指設施周邊居民在利益受損的情況下，采取的拒絕負外部性公共設施建在自身住所周邊的不合作行為。②利益相關者。每個人都有各自的利益，在同一個社會組織中自身利益必然與他人利益相關聯，在一個組織中擁有一種或多種利益關系的個人或群體被稱為利益相關者。在鄰避項目中，政府是公共利益的代表者，周邊居民是利益受損的特定群體，周邊居民和地方政府是最為直接的利益相關者;媒體和營建企業能夠影響居民的行為和政府的決策，在一定程度上能夠影響甚至決定事件的發展走向，因而也是一方利益主體。各利益主體存在不同的目標定位和利益需求，為了維護和實現自身利益進行博弈，并在博弈中尋找滿足各方利益需求的平衡點。

2.主要運用的理論。“機制”是一個外來詞匯，本意是指機器、機械的構造和動作原理，現在更多的被引申為“通過一定的運作方式、運作途徑使構成它的事物以及事物的各個組成部分之間形成一定的關系，并協調這種關系使之運轉起來并發揮作用的一種存在”。機制被引入到不同學科領域有了不同的涵義，如政治機制、化學反應機制，延伸到人類群體合作行為領域時稱為合作機制，即合作主體為提出、決策、達成、執行、實現合作目標、行為等的規則、制度。鄰避沖突的根源在于成本和收益的不對等，利益失衡使得合作主體無法進行有效合作，出現超出法律限度的利益沖突。

二、鄰避項目中的合作主體及其利益訴求

1.地方政府及其利益訴求。浙江余杭區政府的利益訴求表現為社會公共利益和政府自身利益。第一，改善社會環境的公共利益。經濟的發展和城鎮化的快速推進，杭州市垃圾處理設施已無法滿足垃圾生產速度，杭州市面臨垃圾圍城的困境，使得社會整體的公共利益受損。在余杭中泰垃圾焚燒發電項目前，杭州已有五處垃圾處理設施：一處垃圾填埋場和四處垃圾焚燒廠。但是垃圾填埋場不僅占用大量的土地資源、對周圍環境產生二次污染，而且處理效率低下，許多垃圾多年后仍然無法分解形成占地效應。另外四處垃圾焚燒廠設備相對老舊且一直超負荷運行，并不具備原址擴容的條件。第二，政府自身利益。利益的存在具有天然性、正當性、普遍性，任何個體和組織都需要從外部獲取資源來維持自身的生存和發展，政府也理所當然的存在個體利益。新建垃圾焚燒發電廠是杭州市解決垃圾圍城困境最有效的途徑，余杭區作為設施選址地，區政府既可以通過該項目增加財政收入、提高就業水平，又能夠向上級表現自己的政策執行能力，也將垃圾焚燒項目作為重點工程。

2.運營企業及其利益訴求。企業作為鄰避項目的建設者、營運者，有著獨立于政府和居民的利益訴求，也會為維護企業利益采取行動，從而影響鄰避事件的發展，因此營運企業也是鄰避項目的一個重要合作主體。

營運企業的利益訴求主要表現為經濟利益訴求。在垃圾焚燒發電項目中，由于設施建設投資大、運營管理要求高，地方政府缺少資金和專業人員，更多的采用BOT模式即在政府的主導下，由私營企業參與基礎設施建設并向社會提供公共服務。企業是市場經濟的主體，企業的首要目標在于獲得利潤，正是由于部分企業不顧周邊居民身心健康，盲目追求成本最小化、利益最大化的不負責行為導致了鄰避效應的產生。

3.周邊居民及其利益訴求。周邊居民的訴求表現為健康權益、經濟訴求和決策參與。首先，對健康權益的維護。隨著環保理念的傳播，社區居民更加重視住所周邊環境，維護自身健康權益，因而對建設在自己住所周邊具有負外部性的公共設施有著強烈的鄰避情結，擔心設施運行產生的污染物對自身健康造成影響。其次，對經濟損失的補償。在余杭中泰垃圾焚燒發電項目中，居民反對該項目的理由之一便是“居民擔憂自有房產價值縮水，開發商擔憂樓盤銷售受連累，連一些原本有落戶意向的商業項目也望風而逃”。再其次，對政府決策的參與。政府信息不透明、決策過程缺少程序正義，忽視了公民的知情權和參與權，致使公民對政府信任感逐漸降低，不愿意接受政府的設施選址決策。

三、化解鄰避沖突的政民合作機制

1.信息公開。信息公開是合作的前提。信息不對稱理論認為，各類人員對有關信息的了解是有差異的。掌握信息比較充分的人員，往往處于優勢的地位，而信息貧乏的人員，則處于劣勢的地位。在信息不對稱的情況下進行合作，必然產生較高的交易成本。在鄰避項目中，通過信息公開制度，減輕公眾與政府、企業之間的信息不對稱程度，從而降低合作成本。政府信息公開既是建設服務型政府的要求也是保障公民知情權的重要途徑，通過信息公開減輕信息不對等程度，拉近公眾和政府的心理距離，從而提高公眾對政府的信任強度，為構建合作機制提供信任基礎。

2.多元參與。多元參與是合作的基礎。公眾參與是現代民主政治的新型實踐形式，能夠提高政府機構對公共意見的回應性和公共決策的合法性，促進沖突解決，并且提高政策執行成功的可能性。環境污染類鄰避項目是由政府、公民、企業等多主體共同參與的項目，項目建設運營中不可避免的存在利益沖突，而多元參與的過程就是進行利益博弈、調節利益沖突的過程。在余杭九峰垃圾焚燒發電項目中，余杭區政府多次組織專家溝通會、民意代表座談會，廣泛聽取居民、企業、專家等主體的意見;社區居民提出垃圾運輸車走專用閘道、建立大管網供水系統等建議;企業承諾將在社區附近增建公益設施，向社區居民開放部分工作崗位。多元參與的實質是在博弈中了解各主體的利益訴求和退讓底線，尋找共贏的利益均衡點。

3.利益共贏。利益共贏是合作的核心。在環境污染類鄰避項目中，各合作主體都有自身的利益訴求，合作的目的在于滿足多方利益實現共贏。鄰避效應的補償機制主要包含經濟補償、生態補償。政府通過減免稅費、提供醫療保險、現金支付、設立專項扶助資金等方式給予周邊居民經濟補償;企業通過在社區附近修建圖書館、游樂場等基礎設施、低價提供電力供應、向社區居民開放部分工作崗位，實現企業利益與周邊居民利益的結合，形成利益共同體。環境污染類鄰避設施的負外部性效應是鄰避沖突的核心議題，在采用最嚴格的污染物排放標準的基礎上，對鄰避設施的外觀、顏色等物理特征進行改進，實現廠區一社區的環境融合，營造環境友好型公共空間;通過對設施周邊環境進行生態修復和環境改造，如修建通勤道路、規劃綠化帶，促進設施周邊生態的可持續。杭州中泰垃圾焚燒發電項目得以浴火重生的關鍵在于充分保證周邊居民知情權、參與權、監督權的基礎上采取了多樣化利益補償方式來滿意其利益需求：杭州市政府向中泰街道劃撥1000畝土地空間指標用以發展產業;余杭區設立專項資金，在項目周邊村落打造城郊旅游休閑“慢村”，實施道路改造、綠化修繕、增設公交等100余項改善生態、生產、生活環境的實事工程，最終實現“鄰避”到“迎臂”的轉變。

4.監督約束機制。鄰避項目中監督約束機制可分為縱向和橫向兩部分。縱向上，在鄰避項目立項決策階段，對政府招商、選址調查、政府決策、信息公開等過程進行監督;在鄰避項目建設階段，企業的施工進度、建設材料、采用技術是否符合政府政策和行業技術標準;在鄰避設施運營階段，企業是否嚴格執行垃圾焚燒行業技術標準，是否存在違規偷排的現象，政府和企業是否履行對利益受損群體的補償承諾。橫向上，政府在內部自我監督的基礎上加強對營運企業的監督力度，聯網廠區空氣在線監測系統、實行企業周報制度、進入廠區現場檢查等措施監督企業行為;允許周邊民眾進入廠區對設施的運行狀態、廢氣廢水飛灰處理情況進行查看;網絡輿論監督極大的提高了公民的話語權，在鄰避項目的各個階段應當發揮網絡監督的作用，形成監督合力。在杭州中泰垃圾焚燒項目中，為了保證在設施運營環節實現一流管理，杭州市政府采用“日常四層監管，市民隨時監督”的監管模式，即通過政府、公眾、企業、第三方四個層面對設施運營進行全面監督，周邊村民只要在村委登記就可以成為廠區環保監督員。

環境污染類鄰避沖突的本質在于項目合作主體的利益沖突，又因為忽視了利益受損群體的知情權、參與權，致使項目走向博弈不合作。通過信息公開、多元參與、利益共贏，增進合作主體的信任強度，規范和約束合作主體的利益表達途徑和博弈行為，在對利益受損群體合理補償的基礎上實現合作共贏。

（作者單位：江蘇師范大學哲學與公共管理學院）