走向城鄉統一的《土地管理法》

萬嘉理

摘要：《土地管理法》是中國土地制度的重大基本法，是推動中國農村土地制度改革最重要的法律保障和制度載體。為適應社會經濟的發展，《土地管理法》的修改勢在必行。基于《土地管理法修正案征求意見稿》分析了驅動現行《土地管理法》的矛盾沖突及其原因，并針對《土地管理法修正案征求意見稿》部分內容修改提出了相應的建議。

關鍵詞：城鄉統一;土地權利;《土地管理法》

中圖分類號：D922.3? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）22-0211-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.22.048? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Land Administration Law for urban and rural unification：

Analysis on the draft of the Land Administration Law Amendment

WAN Jia-li

（School of Resource and Environmental Sciences，Wuhan University，Wuhan 430070，China）

Abstract： The Land Administration Law is a major basic law of China's land system and the most important legal guarantee and institutional carrier to promote the reform of China's rural land system. In order to adapt to the development of social economy， the revision of the Land Administration Law is imperative. Based on the "Land Management Law Amendment Draft"， the contradictions and conflicts driving the current "Land Management Law" and its causes is analyzed， and corresponding suggestions for the revision of the contents of the "Land Management Law Amendment Draft" are put forward.

Key words： urban and rural unification; land rights; Land Administration Law

現行的2004年的《土地管理法》是1987年施行的《土地管理法》第四次修訂版本，每一次修改都是對于社會環境改變的適應性變動。第一次修改是1988年，這是對憲法條文中改變的聯動變化，憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。相應的，《土地管理法》依此進行了修改，增加了國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉讓的規定。此次修改實際上為城市土地市場的建立掃清了法律障礙，也為后來中國20年的繁榮發展奠定了制度基礎。第二次修改是1998年的全面性修訂，重點確定了耕地保護為主的土地管制制度，修訂后的版本也被戲稱為最嚴格的耕地保護法。第三次修改從文字上來看是小幅度的修改，將憲法修改案中對于土地征收補償的規定在《土地管理法》中予以了體現，將第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而，實際上，這是《土地管理法》的一大重要進步，是對于農民土地產權的確認，并且從法律的角度對其進行保護，這也為日后保護農民的土地權利，規范政府征收行為起到了關鍵性的作用。

1? 《土地管理法》修改的迫切性

從歷次《土地管理法》的修改過程來看，《土地管理法》在完成階段性任務和對推動社會發展進步方面起到了積極的作用，但是長久以來不平等的城鄉差異化土地制度，對農村發展卻起到了消極的抑制作用，主要表現在以下方面。

首先，區域間土地利用不均衡，資源浪費嚴重。中國城市化、工業化發展取得了舉世矚目的成就，城市化率從1990年的26.41%增長到2017年的58.52%，GDP總量也從1990年的18 873億元增長到2017年的82.71萬億元，快速的發展離不開土地的利用。由于中國土地制度的二元結構，嚴格區分為國家所有制和集體所有制，國家所有的土地作為城市建設用地，農村集體所有的土地作為農民、農業用地。快速發展的城市化和工業化離不開土地的使用，長久以來，只能通過大量征收農村土地來滿足城市發展用地的需求。這是因為按照現行《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”;第六十三條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”;同時，第八十一條作了禁止性規定，“擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”。可見，國家對于農村土地的使用權能進行了嚴格的約束，農村建設用地不得用于非農用途，更加不能參與土地市場化的交易，農村土地入市的惟一方法就是土地征收。然而，單一行政化的國家征收方式必然帶來交易的低效率和缺乏對市場快速反應的靈敏度，計劃經濟下的土地宏觀調控政策似乎很難及時對瞬息萬變的市場作出反應，這就造成了土地資源無法進行合理的分配。同時，中國土地管理調控的指標分配特點是自上而下的指令性的宏觀管理調控，具體來說，就是中央按照各省土地利用的總體規劃和年度計劃，控制總體規劃指標和各年度用地指標，然后由各省層層下發指標，最終形成一定數量的建設用地計劃。其中年度指標是最直接對于土地利用的宏觀調控的辦法，年度指標實際上是一個數量上的平衡關系，因為年度指標包括新增建設用地量、土地開發整理補充耕地量和耕地保有量等，它是實施土地利用總體規劃的主要措施，是依據《土地管理法》最為核心的規定之一“根據土地利用總體規劃”所延展的實施方式，年度指標因此被認為是當年農用地轉用審批、建設項目立項審查和用地審批、土地開發和土地管理的依據[1]。而這種自上而下的計劃指標在很大程度上能夠保障土地的整體數量在穩定的范圍，對保護耕地和全國范圍內保持土地利用的可持續發展有著積極的作用。但是這種一刀切的做法所產生的消極影響則是，計劃式的手段無法有效及時地對社會市場變化作出反應，也無法有效地形成資源的合理分配。在經濟欠發達地區，土地指標供過于求，地方政府出于自身GDP政績和下一年度指標申報數量的考量，會竭盡全力運用這些指標，以極低的土地價格進行招商引資，興建各類產業園區，各地雨后春筍般出現的工業園區、創業園區就是最好的證明，但后果則是大量園區閑置，產能低下，這些土地并沒有很好地發揮其應有的價值，反而造成了土地資源的嚴重浪費，有的甚至成為了囤積土地炒高地價的違法工具[2];而反觀經濟發達的地區，土地長期供不應求，建設用地嚴重不足，土地指標成為了極為稀缺的物品，造成土地價格過高，進一步抑制了經濟增長和產業發展。除此之外，在土地供不應求和價格過高的情形下，企業為追尋低價格的土地，私下與村集體組織簽訂非法的用地協議，造成非法用地行為頻發[3]。

其次，土地增值收益分配不公平，社會矛盾加劇。土地被稱為“財富之母”，經濟的發展離不開土地，而土地本身既包括了生產價值也包括了資本價值。就生產價值而言，土地作為生產農作物的載體，其土壤的屬性和質量決定了其生產能力的高低;而對土地的資本價值而言，作為資本的土地，其固定性和不可轉移性使得其價值差異巨大，換句話說，同樣作為不生產農作物的土地，城市中心土地的價格必然遠遠高于城市周邊土地的價格，也就是地理區位因素影響了土地的價格。除此之外，土地的產權屬性也決定了土地的價值，在相同的城市中心區域，國有土地的價格昂貴，而集體產權的農村土地價格卻由于法律的限制性規定無法實現其資本價值，價格為零，即使私下非法進行交易，其價值也被嚴重低估，遠遠低于周邊區位條件相當的城市土地，這一獨特的現象，在中國被稱之為城中村現象[4]。國有產權土地和集體產權土地“同地不同價”的根本原因在于，現行《土地管理法》對于國有土地和集體所有土地使用權能的區別對待，《土地管理法》對農村土地的收益性功能和流轉權能進行了嚴格的限制，導致農村土地價值被嚴重低估，農民的土地權利被嚴重侵害。但是，國家一旦決定征收這些土地，地方政府通過征收的方式將其農村產權性質的土地轉為國有產權的土地，即使土地的利用方式并沒有發生變化，可是土地價值卻不可同日而語。從土地實現價值來看，補償給農民的土地價值和國家征收后出讓給用地方的價格相差超過幾十倍甚至上百倍[5]。農民并沒有得到土地增值收益部分公平合理的分配，反而因此成為了“無產”的失地農民，并且隨著土地價值的增加越快，農民的相對剝削感就越為強烈，可能引發的社會沖突隱患越突出。當然，對于這部分土地增值收益如何分配應該被深入討論，既不能由農民完全獲取，也不該由政府全部取得[6]，而現行的《土地管理法》所規定的征收方式作為農民土地流轉的惟一方式，也就從法律層面確認了國家壟斷土地一級市場的地位和捕獲土地收益的權利。

農民失去賴以生存的土地，卻無法合理地從土地增值收益當中得到補償，勢必形成阻礙土地征收的反對力量。國家為了保障農民的權利，在2008年的《土地管理法》修改中實際已經明確了農民集體組織作為土地所有者的權利，也要求地方政府在征收土地中必須給予合理的補償，這項規定的確在一定程度上保障了農民獲取土地增值收益的權利。然而，這種修改治標不治本，隨著土地價格的不斷上漲，農民對于土地的補償要求也不斷升高，矛盾沖突又變得劇烈起來。產權意識增高的農民認為，他們作為土地的所有者，不僅擁有土地的使用權能，還應該被賦予土地的收益權能[7]，農村集體土地并不必然需要通過國家征收的手段才能完全實現土地的使用價值，農民集體所擁有的土地應該可以直接進入市場享受和國有土地同樣的產權功能和價值。在此背景下，大量城中村的農民修建商品住宅樓進行出租或售賣，形成城市小產權房市場。在經濟發達地區的農村，村集體私下與企業簽訂土地使用權流轉合同，希望通過直接入市來獲取土地增值收益，這顯然是《土地管理法》所明令禁止的，但這種現象卻廣泛存在，不僅擾亂了合法的土地交易市場，使監管出現了漏洞，同時大量違反事實的存在使得法律的權威性受到極大的破壞[8]。

2? 《土地管理法》修改的驅動因素

為了彌補現行《土地管理法》存在的不足，適應社會經濟的發展，《土地管理法》的修改勢在必行。從2017年《土地管理法修正案征求意見稿》來看，對于上述存在的問題都有針對性的回應，通過增修和刪減相應的法條對現行《土地管理法》進行了修改。此次修正案主要是在以下三方面因素驅動下推進的。

2.1? 適應經濟改革和社會發展的變化

法律的有效實施必須建立在與之相對應的社會發展環境中，隨著社會經濟的不斷發展，特別是處于轉型期間的中國，法律制度的與時俱進是必然的，也是必要的。在過去20年里，土地作為經濟發展的重要引擎，成為推動中國經濟奇跡的驅動力，地方政府通過低價征收農民土地，然后高價賣給房地產商，進行房地產交易，獲取巨大的級差收益，并且同時以極低的價格出讓給工礦企業，招商引資，促進工業快速發展，政府以土地作為融資工具，獲取大量城市建設需要的貸款，推進快速的城市化建設[9]。隨著中國經濟增速放緩成為新常態，工業用地的需求數量逐漸減少，地方大量工業園區和產業園區閑置，意味著土地作為經濟杠桿的功能正在減弱，同時，農民產權意識提升使得土地征收難度加大，征收成本上升，政府出讓收益下降，地方政府土地債務壓力增大，地方財政風險增加。因此，依靠壟斷土地級差收益獲取地方財政的方法已經不再是可以持續的發展模式，交易成本的增加使得政府必須改變現有的法律制度來獲取新的利益增長點。

除此之外，中國農村經濟和社會的結構性變化也要求《土地管理法》必須作出更改。長久以來中國社會的小農經濟模式使得農民處于自給自足的生活狀態，生活穩定是農民所追求的狀態，隨著經濟的發展，城鄉差異的增大，農民不滿足于低收入的農業生產，希望進城獲取更高的收入，因此出現了大規模進城務工潮[10]，并且進城務工的人數逐漸增多，進城務工的人員也由成年男子為主變成舉家進城務工，大量的農民出外務工造成農村土地大量被閑置，其中既包括農用地也包括宅基地[11]。對于農用地部分，政府實施三權分置，很好地解決了農民外出打工后的承包地閑置問題，也促進了農業的規模化生產，但宅基地問題仍然存在，大量農村住房閑置，土地利用率極低，造成了土地資源的嚴重浪費，這種現象在中國廣大的農村地區十分普遍，因而有必要通過盤活農村土地資源來振興農村。

2.2? 應對農民自下而上自發改革的規范性約束

制度變遷的方式通常有兩種，一種是自上而下的國家主導的強制性制度變遷，另一種是自下而上的人民自發的誘致性制度變遷。在中國的土地制度改革中，農民自下而上的改革對推動國家法律層面的正式改革起到了關鍵性的作用。中國土地制度中城鄉二元化的差異性規定使得農村土地的使用權能和收益權能被嚴格限制，伴隨著城市化的發展，城市土地的稀缺性所導致的建設用地供不應求使得價格低廉的農村土地成為小型企業的目標，特別在一些區位條件、基礎設施條件較好的農村，私下土地出租流轉十分普遍。農民在利益的驅動下，通過與企業個人簽訂轉讓合同的形式，突破現有法律的規定，將法律所禁止流轉用于非農使用的農村建設用地流轉出去，獲取收益，且地方政府默許這種行為，久而久之使這種突破現有法律的農村土地市場經濟行為成為一種非正式制度，在農村地區廣泛存在[12]。

然而，這種非正式制度由于缺乏法律的許可，流轉過程中存在許多問題。這種土地流轉存在著潛在可能的法律糾紛，土地流轉交易雙方都存在著較大的風險。對企業而言，在沒有法律保障的前提下，貿然投資于集體土地之上，一旦土地流轉合同宣布無效，企業不僅前期投資作廢，還可能承擔相應的法律責任。對于農民而言，一是由于缺乏足夠的市場經驗，在完全沒有法律的保障下，可能受到欺騙，因此導致利益受到損害;二是集體土地流轉的非法性也決定了其價格必然遠低于通過征收方式所獲得的國有土地使用權的價格，這樣即使流轉成功，土地發展權的收益也必然大大降低;三是集體建設用地非法流轉之后，只能在一定程度上實現其部分土地發展權，即可以在農村土地上從事第二、第三產業經營，抵押、貸款、融資等土地權利實際上無法實現[13]，因為國家法律不認可其流轉合法性的同時，也否定了其他土地權利取得的可能性，這也就實際上削弱了土地發展權本身的價值。顯然，在缺乏法律保障前提下的農民自下而上的改革嘗試中，雖然部分農民因此獲得了一定的經濟利益回報，但從長遠來看，存在的種種問題對農民權利的實現不利。因此，為了更好地保障農民的權利，《土地管理法》的適時修改十分必要。

2.3? 試錯性改革的經驗總結

理論需要經過實踐的檢驗，從而推動科學進步和知識增長。在長期以來的土地制度改革實踐當中，試點先行是法律修改的前置程序。黨的十八大在立足中國基本國情和發展階段的前提下，圍繞健全城鄉發展一體化體制機制，提出建立城鄉統一的建設用地市場為方向制度改革目標，要求以夯實農村集體土地權能為基礎，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，以維護農民土地權益和保障農民公平分享土地增值收益。通過試點地區政策制度的改革創新，完善農村土地制度，為推進中國特色農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗。2015年，國土資源部經中央批準后，由國務院提請全國人大常委會授權，允許全國33個試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款，并且認真總結試點實踐經驗，及時提出制定和修改相關法律法規、政策的建議，加快相關法律法規的修改完善。

其中，所暫停執行的相關法律條款主要包括《物權法》第一百八十四條，《擔保法》第三十七條“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”，《城市房地產管理法》第九條“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”，《土地管理法》第四十三條、第四十四條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”、第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”等。除此之外，還有《土地管理法》第四十七條關于土地征收補償的規定和第六十二條關于宅基地使用的規定。從被暫停執行的法律條款可以看出，此次改革的重點是關于農村集體建設用地和宅基地制度的改革，廢除了對于集體建設用地市場準入許可的相關規定，暫停執行法律所禁止農村土地入市的條款和限定農村土地使用用途的條文，用試點的方式嘗試讓農村土地以非國家征收的方式進入土地流通一級市場，參與土地交易，盤活現有的農村土地資源，對宅基地的使用權能進行了擴展，允許在試點區域內進行抵押、出租、流轉，實現其所有的使用權能。希望通過試錯性改革的方式，將試點地區的改革經驗進行總結和完善，以點帶面地將這些經驗以立法的方式推廣到全國，完成一次土地制度改革的創新。

顯然，在2017年修訂征求意見稿中，起草者針對試點地區的經驗進行了系統性、科學性的總結。按照改革目標的側重點，試點地區被劃分為3個部分，即集體建設用地入市、宅基地改革和土地征收改革。這次征求意見稿根據試點地區獲取的經驗，在法律起草中進行了回應。第一，打破了集體建設用地入市的法律障礙，為統一城市建設用地市場的建立做好了準備。此次征求意見稿中增加的第六十三條“國家建立城鄉統一的建設用地市場。符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規定取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租或者抵押”。這使農村集體建設用地與國有建設用地同價同權，打破了長久以來城鄉土地二元制度的制約，促進城鄉發展差異的改善，保障農民土地權利的實現，促進農民收入水平的提高，改善長期以來土地制度單向支持城市化，剪刀差模式下的中國城鄉發展模式。因此，該條修改被認為是最大的亮點。第二，給農村宅基地制度留下改革的空間，征求意見稿第二十六條第四款規定了“國家鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地”，雖然在退出宅基地的規定中明確了宅基地流轉的限制性條件，即“騰退出的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購，主要用于滿足本集體內部的宅基地再分配，或者根據國家有關規定整理利用”。但是也應該看到，此次征求意見稿試圖在保障農民最基本的居住權利和滿足農民宅基地的流轉權利之間找到平衡點。要明確盤活農村宅基地是實現農民土地權利，提高土地利用效率，促進農村振興和農民收入提高的必要手段，同時政府也必須保護農民的居住權利，避免城市人口大量進入農村買地建房，侵害農民居住的基本權利。所以在征求意見稿中雖然進行了一定的修改，但還是在權衡考慮下作了很大的保留。第三，對土地征用條款進行了修改，在征地的條件審批、征地程序和被征地農民權利保障方面有了更詳細的規定，修改后的第四十六條明確要求在申請征收土地前必須進行公示和聽取農民意見，而不是現行法律規定下批準后才進行公示，公示制度的前置更有利于保護農民的權利，同時對于征地程序也有了更為規范的規定，如測算安置費用、保障資金到位、開展風險評估等。除此之外，實踐中征收土地補償的標準、模式和利益分配的比例都可能是引發征地沖突的關鍵性因素[14]，因此，吸取了改革試點的經驗后，針對土地增值收益的部分，此次修正案征求意見稿第四十七條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益，給予公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。新增第四十八條則對土地征收補償的最低標準劃定了紅線，這也是充分保障農民土地征收補償的必要手段。新增第四十九條對被征收農民的住房居住權進行了保障，規定“征收宅基地和地上房屋，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平合理補償，保障被征地農民的居住權”。

總體而言，此次征求意見稿是在系統、科學總結了試點地區的經驗后展開的，具有很強的實踐性和可操作性，保障農民最基本權利的同時，也增加了土地的收益性權能，為下一階段建立城鄉統一的建設用地市場做好了制度準備。

3? 《土地管理法》修改的建議

第一，立法宗旨的明確。從歷次《土地管理法》的修改情況來看，明確的立法目的是法律實施效果的關鍵。1988年的修改是適應憲法的修改，也是對社會發展的反應。土地作為市場經濟發展最重要的資源，必須充分盤活，使其作為最基本的驅動力推進市場經濟的發展。因此，從國有土地開了一道口子，使國有土地能夠在二級市場進行自由流動，成就了中國20年的經濟快速發展。1998年的全面修改是在全世界都在關注中國糧食安全和耕地保護的背景下發生的，人口的持續增長和耕地面積的不斷減少使中央政府意識到中國可能存在著巨大的糧食安全風險，因此中央政府明確了耕地保護這一基本國策，在1998年的全面修改中大力加強了耕地保護的條款，1998年的《土地管理法》也被人廣泛稱之為耕地保護法。2004年的修改法從修改條文來看，是希望保障農民的土地權利，但卻并沒有很清晰地將立法原意進行表達，只是適應憲法條文的修改，增加了對失地農民進行補償，從此后的發展來看，雖然起到了一定的作用，但顯然還是遠遠不夠，并沒有從根本上對農民的權利進行有效保障。所以，立法宗旨應在本輪《土地管理法》修改中加以明確，建議在第一條修改中明確建立城鄉統一建設用地市場的目標，作為打破城鄉二元土地制度的突破口。長久以來的土地二元結構對農村發展起到了極大的阻礙作用，城鄉收入差距不斷擴大，農村的各項基礎設施建設也嚴重滯后于社會的發展，十九大以來，中央政府提出了深化農村制度改革和振興鄉村的口號，因此在此次修改法中明確提出建立城鄉統一建設用地市場十分必要。

第二，區域差異性下的地方自主權。中國幅員遼闊，地區差異性十分明顯，東南部沿海地區經濟發展快速，基礎設施好，第二、第三產業發展迅速，而西南、西北和中部地區經濟發展相對滯后，公共基礎設施仍在不斷完善中，城鎮化發展水平也相對較低。因此，在《土地管理法》的修訂過程中，必須充分考慮地區之間的差異性，賦予地方政府更大的自主權，在保障土地資源的有效利用、耕地數量不變、農民權利不受損的前提下，根據地方發展的差異性針對性地制定具體制度，比如應該授權地方政府在土地增值收益的分配比例上制定相應的規定，明確各主體在土地征收補償中的分配比例，上級主管部門行使審批權力，以確保農民權利不受侵害;在征地審批過程中，發達地區土地供不應求，欠發達地區供過于求，如果給予同樣的審核標準，必然使得經濟發達地區產業發展受到抑制，而欠發達地區土地粗放濫用，資源浪費，所以必須在立法中體現地方差異性和地方自主性。

第三，與其他法律、制度的銜接性問題。此次征求意見稿體現了對農村土地制度的深層次的改革，試圖改變農村土地禁止非農使用這一重大原則性規定，即在集體建設用地入市、宅基地用益物權實現、宅基地有條件退出流轉等方面有了重大突破。但長久以來，中國現有的各部門法框架下，農村土地就是用于農業及農業相關領域，從橫向上來看，這必然會產生和其他部門法銜接不暢的問題。全國人民代表大會常務委員會授權在試點地區對相關法律進行了暫停執行，但是《土地管理法》面向的范圍是全國所有地區，因此如何協調各個部門法，使之完整而體系化地展現土地制度改革的成果，是《土地管理法》最終確定中應該高度關注的問題。除此之外，農村土地作為資本一旦進入市場，必然面臨作為資本在金融市場的運作，現有的金融制度是完全將農村土地置于體系之外的，農村土地的資本屬性并沒有得到法律的確認，會導致土地無法進行資本融資，抵押權、質押權等權能都無法得到認可。因此，農村集體建設用地入市不能僅僅是一紙空文，而應該更好地協調融入整個國家的制度、體系。

4? 結語

此次《土地管理法》的修改是在時隔15年后的一次重大修改，社會經濟發展出現了重大變化，農村土地制度的規定已經嚴重滯后于社會的發展，傳統的剪刀模式下的城鄉土地二元化給城市帶來快速發展的同時卻加速了農村的衰落。隨著新時代的到來，鄉村振興成為了改善“三農”問題的重要抓手，保護農民權利、增加農民收入成為了分享改革紅利的重要目標，土地作為農村發展最重要的載體，必然需要發揮其強大的推動力。在此背景下，《土地管理法》作為最重要的土地制度基本法，必須順應時代的發展、改革的目標和實踐的需求，并成為推動鄉村振興的強大動力和堅強保障。

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