我國大宗工業固廢產業存在的主要問題

文/杜根杰

在供給側改革和“綠水青山就是金山銀山”的發展理念影響下，各地政府通過嚴格的環保督查、批建收緊等措施，推動了企業對固體廢棄物的認識轉變，在廢棄物綜合利用逐步開始進行技術探索，這對大宗工業固體廢物綜合利用長足發展具有重大意義。但是由于我國大宗工業固體廢物新增量大、歷史堆存量大、分布不均衡、成分復雜、技術研發不足等原因，導致大宗工業固體廢物綜合利用依然存在利用量小、附加值低、利用成本高、市場接納度低、同質化競爭和產能過剩嚴重、家底不清、區域發展不均衡、相關科研人員和工程技術人員缺口大、整體產業科技支撐嚴重不足、法律法規不完備、政策機制不完善、配套政策不協調、總體規劃等頂層設計薄弱等諸多制約產業發展的問題。具體問題有以下幾點：

從固廢本身的角度看

1.我國大宗工業固體廢物產生量大，利用任務十分艱巨。據工業固廢網統計，“十二五”期間我國平均每年產生量約36 億噸，堆存量凈增100 億噸，截至2019年總堆存量已達600 億噸。如此大量的大宗工業固體廢物，給綜合利用帶來了巨大的壓力，2018年我國大宗工業固體廢物綜合利用率僅53.58%，雖然較2017年出現增長，但仍存在巨大壓力。大宗工業固體廢物不具有危險廢物的危險性，但其量大，貯存、處置占地多，已對生態環境和社會可持續發展造成了嚴重的影響。

2.大宗工業固體廢物分布不均衡、區域差異大。由于我國煤炭企業主要集中在“晉蒙陜甘寧”地區，鋼鐵企業主要集中于華北地區，化工企業主要集中于長江流域和沿海地區，火電企業主要分布在煤炭資源豐富地區和沿海地區，礦山企業主要以“晉冀魯豫皖”黑色金屬礦山大量集中、“滇黔桂”有色礦產高度聚集等特點。

3.我國大宗工業固體廢物成分復雜、波動大，利用難度大、利用成本高。大宗固體廢棄物的產生主要是在金屬采選、煤炭選洗、金屬冶煉、煤炭發電、脫硫收塵等過程中產生的。

從技術的角度看

1.實驗室階段的技術多，而真正能產業化的成熟技術少。“十二五”期間，我國加大了對資源綜合利用領域的政策支持力度，工信部印發了《大宗工業固體廢物綜合利用“十二五”規劃》，科技部在《國家“十二五”科學和技術發展規劃》中提出實施廢物資源化科技工程，并聯合發展改革委、工業和信息化部、環境保護部、住房城鄉建設部、商務部和中科院編制發布了《廢物資源化科技工程“十二五”專項規劃》，產業政策的大力支持，帶動了一大批科研院校和企業在本領域的技術創新熱潮，技術創新積極活躍度顯著提高，各類資源綜合利用技術大批涌現。然而，受原料性質波動、宏觀經濟影響、市場銷售半徑因素制約等，真正能經得起市場考驗、實現產業化且能盈利的技術則少之又少，且大部分集中在傳統建材行業，產品附加值低、銷售半徑有限。

2.低端產業面臨產能過剩，高端技術產業化項目稀少。大宗固體廢棄物主要消納途徑為建材和生產建材原料。目前的成熟技術如：尾礦（粉煤灰）制備加氣塊、粉煤灰（脫硫石膏）制備水泥摻合料、煤矸石（赤泥、鋼渣）制備路基填料等。利用大宗工業固體廢物制備磚、水泥、混凝土等傳統建材產品的技術已經相對成熟，但相關產品種類較少，產品附加值低，技術含量低，利用方式較為初級，且受到運輸半徑的限制，市場容量受限。加上經濟增速放緩、房地產下行壓力大、基建投資增速放緩等因素，導致同質化競爭激勵，產能過剩嚴重、企業經營效果不佳。而大宗工業固體廢物在高端建材領域的應用尚存在許多技術瓶頸，尤其缺乏大規模、高附加值利用且具有帶動效應的重大技術和裝備。此外，我國大宗工業固體廢物在新材料產業領域的應用尚屬技術研究和探索階段，距離產業化應用還有很長的一段路要走。

3.科技成果轉化體系不完善。目前工業固廢綜合利用領域存在嚴重信息不對稱、原生產業從事綜合利用跨界較大、科技成果轉化體系不完備等問題，導致大量優質的技術項目很難走出實驗室、中試，實現工業產業化。

4.技術成本優勢不明顯。以利用尾礦、鋼渣等制備免燒透水磚為例，大多數技術單位提供廢棄物摻比不超過75%，成本20-24 元/m2，傳統利用沙子石子和水泥為原料制磚企業成本為26-28 元/m2，但是其強度卻遠低于傳統原料制備的透水磚；部分煤矸石、尾礦渣制備陶粒技術其成本一度高于傳統頁巖、粘土燒制陶粒。因此高摻比、低成本的可應用技術研究仍然不足。

5.從技術開發到產業化周期長。從我國2018 年專利申請統計數據來看，近年來從事相關大宗固廢綜合利用領域研究的專業院校、研究機構、科技企業越來越多，一項新技術方向實驗室小試階段，通過不斷探索、試錯、糾正，開發階段為2-3 年，真正中試時，又面臨中試基地較少、經費不足等問題，中試階段落實大約在1-2 年，最終實現工業化、產業化還面臨技術推廣難、科技成果轉化能力弱、資本市場重視程度低等問題。

從產業的角度看

1.產業投資環境差。受固廢成分復雜、成分變化大、盈利能力差、運輸半徑小、預處理成本高等不足影響，因而社會資本青睞度偏低，市場主體對于資源綜合利用也不重視，人力、資金、研發等投入少，技術創新動力不足，產業仍處于形成階段。

2.產業支撐能力尚不足。產業支撐體系急需完善，大宗工業固體廢物綜合利用統計、管理、培訓、信息、技術推廣和服務等能力建設有待加強，資源分類處置管理體系亟待規范和完善。

3.產業造血能力差。固廢綜合利用企業由于技術壁壘較低，同質化競爭嚴重、科技研發能力不足、企業經濟效益差導致企業在競爭中缺乏優勢。在山西、內蒙古等煤炭資源聚集地區，存在大量以“煤矸石復墾造林、造田”項目，企業主要營收來源為煤炭企業支付的5-8 元/噸處置費用，屬變相的煤矸石堆場，業務本身不具有造血能力，只能依靠吃獎勵、吃處置費維持生存。煤炭企業一旦配置綜合利用產能，此類復墾造林項目將會面臨關停風險。

從市場的角度看

1.行業標準與監管機制尚不完善。技術、產品標準和市場監管滯后，法規標準尚不完善，綜合利用產業缺少規范和引領，資源綜合利用類產品市場認可度低，難以大規模推廣。

2.產品市場空間小、利廢建材產品市場占有率低、地域限制特征明顯。一方面，受我國資源分布和社會經濟發展的地域差異影響，大宗工業固體廢物產生量十分集中，綜合利用產品就近消費能力非常有限。另一方面，天然建材生產規模仍然十分可觀，受固廢屬性影響，利廢建材產品生產成本高，市場競爭力不強，綜合利用產品市場空間十分有限，產品銷售受限，企業生產艱難。

3.與建材產業鏈結合度不足。大宗工業固體廢物綜合利用產業與建筑業、采礦、鋼鐵、有色、石化行業等產業間融合不夠，工業產業與城市社會間生態耦合不足，工農業間的生態鏈接不足，企業、園區、行業間資源共享、原料互供、鏈接共生不足，產業發展模式尚處于摸索階段，大宗工業固體廢物綜合利用產品市場尚未真正拓開。相關研發人員從事的多為工業、制造業、技術研究人員，市場開拓能力不足。

從科技支撐的角度看

1.推動技術革新的制度欠缺，科技支撐不足，工程技術人才緊缺。要實現工業固廢大規模綜合利用，必須依靠科學技術尤其是高新技術的支撐，尤其是需要大量專業人才以及一系列產業關鍵共性技術等作為支撐。

2.行業資源分散，難以形成合力。受行業特性影響，土木、礦加、采礦、環境、材料、冶金及農業等相關專業都可以“插足一腳”資源綜合利用，在政策紅利推動下，很多學校、很多專業的很多老師都將資源綜合利用做為了其重點研究領域，這對我國資源綜合利用產業發展具有積極的推動作用，但也造成了科研人員零散，科研資源利用效率低，產廢企業和利廢企業技術需求難度大等問題。

從政策的角度看

1.大宗工業固體廢物減量化、資源化利用相對滯后，缺乏對固體廢物產生者責任的約束性制度要求。我國僅在大宗工業固體廢物安全堆存、處置等方面有強制性法律要求，而在減量化、資源化方面未加以規范并提出強制性要求。相關法律對固體廢物減量化、資源化的要求多為原則規定，缺乏對固體廢物產生者責任的約束性制度要求，導致企業采用先進適用技術改造傳統產業，從源頭減少工業固體廢物產生的壓力不夠、動力不足，對綜合利用重視程度不夠，不到萬不得已之時不會去考慮綜合利用的問題。

2.生產者責任延伸制狹窄。相對其他國家而言，我國法律規定的生產企業的責任存在不明確、不完善、可操作性不強、缺乏普遍的剛性約束等問題，表現在雖然建立了生產責任延伸制，但相應的固廢回收處置體系還未建立起來；監督機制不完善，缺乏系統的對生產者廢棄物的源頭處理、回收利用以及環境影響信息公開的監督機制。

3.扶持保障制度不足，缺少有強制性的、針對性的要求。已有扶持政策協同性、系統性不夠，相關價格政策滯后。大宗工業固體廢物綜合利用產業由于綜合利用技術復雜、經濟效益差，資源綜合利用項目投資大、利潤少、投資回報期長等原因，屬于政策驅動型產業，為持續、深入推進資源綜合利用，大宗工業固體廢物綜合利用產業需要得到政府相關配套財稅政策的大力支持和扶持。

4.政策體系不完善、配套政策不協調、頂層設計薄弱，宏觀制度設計“重末端、輕源頭、弱循環”。我國現有法律法規中，《中華人民共和國環境保護法》是我國環境領域的一部基礎性、綜合性法律，規定我國環境保護的基本原則和基本制度，但后續配套制度體系未跟上；《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》兩部法律是鼓勵法，較多的屬于引導、促進的規定，對產廢單位在源頭、資源利用等方面缺少約束性考核指標；《固體廢物污染環境防治法》及其配套制度設計以末端處置過程的污染控制要求為主。2018 年起施行的《中華人民共和國環境保護稅法》在固體廢物征收方面也存在諸多問題。

從監管的角度看

1.管理體制機制不順暢。我國工業體系龐大，產業結構復雜，固體廢物減量化、資源化、無害化管理職能分散在多個管理部門。在具體執行過程中協調難度較大。相關部門在固體廢物污染防治的職責邊界還不夠明確，權責不夠統一，認識上也存在差異，實際工作中部門配合不夠、政策協同不足、法律落實不到位等現象比較突出。

2.資源分類處理處置管理制度嚴重缺位，對企業資源分類處理處置約束力較弱。此外，在現有的管理體系下，資源和環境成本偏低，導致資源綜合利用產業的發展缺乏動力。

3.一些地方政府的領導對固體廢物污染防治工作重視不夠，對污染防治嚴峻形勢認識不足，相關政策落實和推行緩慢。

4.在《工業綠色發展規劃（2016-2020 年）》等國家相關產業政策的文件里，針對資源綜合利用指標，全國實行統一標準，未充分考慮地區差異，導致西北偏遠地區資源綜合利用壓力大。因此，會造成在一味的追求資源綜合率提升的同時，將各類含有稀缺資源和具有儲備價值的優質資源用于生產附加值較低的建材，這不僅導致有價資源的浪費，且還會造成嚴重的產能過剩。

從資本的角度看

1.固定資產投資較重，企業資金籌備難度大。由于對廠房土地設備的要求較高，一般綜合利用規模稍大點的工業固廢綜合利用項目投資都得幾千萬，甚至可達到幾億、幾十億的資金，但工業固廢綜合利用行業的企業，多以中小企業為主，上市公司鳳毛麟角，這些企業在項目建設過程中籌資的難度非常大，稍有問題就會導致資金鏈斷裂。而且銀行低息貸款對本行業支持較少，單純依靠企業自身融資來推動項目的建設非常困難，要么規模偏小，要么會因為資金問題項目擱置很久。

2.由于產業層次低，產品檔次不高，產品技術含量低，競爭力弱，缺少龍頭企業引領，低水平重復建設和低層次惡性競爭激烈，產業整體盈利能力差等原因，再加上監管機制、產業政策體制等不完備，財政支撐不足，導致產業的社會資本青睞度較低。R