西方行政學(xué)視角中的管理主義公共利益觀評(píng)析

文/李銳，沈陽(yáng)師范大學(xué)

1 西方行政學(xué)的由來(lái)

西方行政學(xué)的產(chǎn)生有著特定的歷史背景和社會(huì)條件，19世紀(jì)資本主義在西方國(guó)家蔓延，西方國(guó)家的商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動(dòng)了自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，資本主義經(jīng)濟(jì)的膨脹使得現(xiàn)有的技術(shù)和制度無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

1.1 “行政國(guó)家”的產(chǎn)生

隨著經(jīng)濟(jì)和科技的雙重發(fā)展，產(chǎn)生了私人公共產(chǎn)品，私人對(duì)公共物品的需求膨脹。19世紀(jì)以后，資本主義國(guó)家的議會(huì)民主普遍下降，一般的司法壟斷制度越來(lái)越不適合現(xiàn)代社會(huì)。此外，帕金森定律的作用導(dǎo)致了“行政國(guó)家”的出現(xiàn)。具體表現(xiàn)為國(guó)家行政權(quán)深入社會(huì)生活的各種領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)與人員增加，行政權(quán)力膨脹等。

1.2 多種社會(huì)學(xué)科的奠基

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展豐富了各種理論學(xué)科的形成和發(fā)展，這些學(xué)科諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等為公共行政學(xué)的產(chǎn)生起到了奠基作用。特別地，管理學(xué)將公共行政學(xué)從單純的政治學(xué)中解放了出來(lái)，使其成為了獨(dú)立學(xué)科。

1.3 “文官制度”改革的促進(jìn)

英國(guó)最早在資本主義國(guó)家中確立文官制度。在19世紀(jì)中期的英國(guó)，代表著資產(chǎn)階級(jí)利益的新興資產(chǎn)階級(jí)要求改革官吏任用制度，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，英國(guó)開(kāi)始初步進(jìn)行行政改革，直到1870年英國(guó)文官制度才正式建立。此后，加拿大和美國(guó)先后確立自己的文官制度。文官制度的不斷改革直接促進(jìn)了對(duì)公共行政學(xué)的關(guān)注和研究。

2 西方行政學(xué)的歷史發(fā)展進(jìn)程

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)西方行政學(xué)的發(fā)展階段有著不同的劃分方式。比如可以按照時(shí)間將其劃分為創(chuàng)立時(shí)期，成長(zhǎng)時(shí)期和科學(xué)化三個(gè)時(shí)期，也可以按照性質(zhì)劃分為傳統(tǒng)管理階段，行為管理階段和理論完善階段。無(wú)論哪種劃分方式都不影響研究西方行政學(xué)的路徑和目的。本文將其劃分為產(chǎn)生時(shí)期，發(fā)展時(shí)期，成熟時(shí)期，和新時(shí)期四個(gè)時(shí)期。

2.1 產(chǎn)生時(shí)期

即便公共關(guān)系學(xué)的源頭可以追溯到很早以前，但是它直到19世紀(jì)后期才作為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科出現(xiàn)。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初的這二三十年間是西方行政學(xué)的產(chǎn)生時(shí)期，在這一時(shí)期，由威爾遜提出且經(jīng)古德諾發(fā)揮的政治行政二分法理論脫穎而出，把行政從政治中分離出來(lái)以維護(hù)行政組織穩(wěn)定性，這一理論的提出使得行政學(xué)成為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)有了可能性。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的管理學(xué)理論也發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。在弗雷德里克·泰羅科學(xué)管理理論下形成的泰羅制成為了當(dāng)時(shí)在管理上的主流方式，繼泰羅之后，法約爾在科學(xué)管理思想的影響下經(jīng)過(guò)改進(jìn)提出了14條行政管理原則。這些早起的管理學(xué)研究者的思想理論給公共行政學(xué)奠定了堅(jiān)實(shí)的思想理論基礎(chǔ)。

2.2 發(fā)展時(shí)期

公共行政學(xué)在兩次世界大戰(zhàn)期間得到了較快的發(fā)展，這一時(shí)期是由傳統(tǒng)理論向著科學(xué)理論的轉(zhuǎn)變時(shí)期。首先是由德國(guó)學(xué)者馬克思·韋伯提出的官僚制，官僚制以集權(quán)與分權(quán)、統(tǒng)一指揮和服從為特征，提倡合理化的分工，官僚制是行政組織或其他組織最高效的組織形式。L.D.懷特的《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》的發(fā)布，標(biāo)志著公共行政學(xué)這門(mén)學(xué)科的基本形成。

2.3 成熟時(shí)期

二戰(zhàn)之后，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平較快恢復(fù)并超過(guò)戰(zhàn)前水平。在這一經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)期，傳統(tǒng)的管理理論的局限性日益顯著，行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、決策理論等新理論極大地沖擊了傳統(tǒng)管理理論的地位。以此同時(shí)，在科學(xué)技術(shù)進(jìn)一步深入以及計(jì)算機(jī)的問(wèn)世，計(jì)算機(jī)和信息學(xué)科的興起，進(jìn)一步拓寬了公共行政學(xué)的研究范圍，也實(shí)現(xiàn)了行政管理方式的革新。公共行政學(xué)開(kāi)始朝著多元化方向發(fā)展。

2.4 新時(shí)期

從上世紀(jì)60年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得進(jìn)一步發(fā)展，新生的社會(huì)問(wèn)題和行政問(wèn)題讓公共行政的行政復(fù)雜性提升，公共行政從范圍到職能再到機(jī)制不斷變化發(fā)展。這迫使公共行政學(xué)繼續(xù)走多元化的發(fā)展路線，這一時(shí)期公共選擇理論、權(quán)變理論、企業(yè)家政府理論相繼出現(xiàn)。

3 西方行政學(xué)中管理主義公共利益觀

管理主義公共利益觀把行政管理作為一種資源管理機(jī)制。在不同的歷史時(shí)期，管理主義公共利益觀有著不同的形態(tài)，主要包含了傳統(tǒng)管理主義，新管理主義和綜合化趨勢(shì)。

3.1 傳統(tǒng)管理主義公共利益觀

在20世紀(jì)60年代前，傳統(tǒng)管理主義公共利益觀一直都是西方行政學(xué)的主流觀念。這一觀念時(shí)間跨度較大，貫穿著上文中的前三個(gè)時(shí)期。在西方行政學(xué)的形成時(shí)期， 受科學(xué)主義思維的主流引導(dǎo)，政治—行政二分法出現(xiàn)，這種行政管理觀念并沒(méi)有對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響。

3.2 新管理主義公共利益觀

在西方行政學(xué)研究發(fā)展的新時(shí)期，即60年代以后，在長(zhǎng)期反思的基礎(chǔ)上形成了新管理主義公共利益觀，然而遺憾的是新管理注意公共利益觀更加直接地否定了公共利益在行政管理中的實(shí)際存在。

4 西方國(guó)家的行政改革

行政管理的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)公共利益，為了公共利益更為切實(shí)的實(shí)現(xiàn)，西方世界中各主要資本主要國(guó)家在戰(zhàn)后陸續(xù)進(jìn)行了一系列行政改革。

4.1 西方國(guó)家行政改革的原因

70年代西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“滯脹”狀態(tài)，財(cái)政危機(jī)和政府行政效率低下造成了民眾對(duì)政府能力的不信任，要求對(duì)政府行政進(jìn)行更深入的監(jiān)督。隨著政治民主化的進(jìn)一步發(fā)展，民眾要求政府的決策過(guò)程更加透明和公開(kāi)。在多種因素的推動(dòng)下，西方國(guó)家的政府開(kāi)始了進(jìn)一步的行政改革，努力提高自身服務(wù)能力。

5 結(jié)語(yǔ)

西方行政學(xué)從誕生至今處于不斷發(fā)展和完善的過(guò)程中，無(wú)論在哪個(gè)發(fā)展時(shí)期都有在公共利益觀方面的完善和補(bǔ)充，發(fā)展至今已經(jīng)形成了行政管理的綜合目標(biāo)價(jià)值體系，同時(shí)也為西方國(guó)家的行政改革提供了理論基礎(chǔ)。