我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)防范與治理

文/張杰，西北師范大學(xué)（社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院）

1 政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展概述

政府購(gòu)買公共服務(wù)，就是“通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。”當(dāng)前，政府購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家提供公共服務(wù)的主要手段。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)地方政府相繼開始購(gòu)買公共服務(wù)的試點(diǎn)探索，購(gòu)買范圍不斷擴(kuò)大，購(gòu)買制度逐步完善。黨的十八屆三中全會(huì)要求“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”政府購(gòu)買公共服務(wù)由此成為我國(guó)全面深化改革的重要內(nèi)容，成為轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要手段。

2 我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析

目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)在各地的實(shí)踐過程中，多多少少都存在一些問題，邰鵬峰（2013）在文章中提出了政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管困境，監(jiān)管制度有待完善、評(píng)價(jià)監(jiān)管體系缺失、政府工作的錯(cuò)位導(dǎo)致監(jiān)管的不到位、服務(wù)任務(wù)的復(fù)雜性與監(jiān)管的難度呈現(xiàn)同步性、服務(wù)成效一旦有爭(zhēng)議，政府就較為被動(dòng)直接造成了現(xiàn)實(shí)的困境。綜合各種政府購(gòu)買公共服務(wù)中的困境研究，我國(guó)政府在購(gòu)買公共服務(wù)中的主要風(fēng)險(xiǎn)因素包括兩個(gè)方面的問題：一方面是社會(huì)組織自身參與性與自主性不高、職能定位與角色混亂、服務(wù)內(nèi)容脫節(jié)需求等問題；另一方面是從購(gòu)買過程看，還缺乏完善的購(gòu)買模式和相應(yīng)的制度保障等。總體來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)購(gòu)買過程中的風(fēng)險(xiǎn)可以區(qū)分為內(nèi)生性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與外生性管理風(fēng)險(xiǎn)，前者是系統(tǒng)或組織運(yùn)行必然伴隨的風(fēng)險(xiǎn)，而后者則是管理漏洞、制度缺陷造成的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 內(nèi)生性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)：購(gòu)買過程存在委托-代理的困境

按照新制度主義的解釋，制度建設(shè)來(lái)自具有戰(zhàn)略性地位和社會(huì)技能嫻熟的“制度企業(yè)家”的推動(dòng)。就我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，地方政府是關(guān)鍵的行動(dòng)主體，扮演著“制度企業(yè)家”的角色。地方政府在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)過程中承擔(dān)著委托人的角色，而社會(huì)服務(wù)的實(shí)際提供者，無(wú)論是社會(huì)組織，還是企事業(yè)單位，實(shí)質(zhì)上扮演著代理人角色。委托-代理的困境主要在于兩方面： 一是有些社會(huì)服務(wù)由于本身特性如受益主體范圍、專業(yè)技術(shù)要求、投資回報(bào)率等的差異，不一定就適合采用競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的方式，而很可能更適合于采用定向委托或者內(nèi)部招標(biāo)等非競(jìng)爭(zhēng)性的方式進(jìn)行購(gòu)買，有關(guān)這一問題國(guó)內(nèi)不少學(xué)者曾經(jīng)做過探討。二是在信息不對(duì)稱和不透明的情況下，委托方很難充分掌握委托對(duì)象的情況，有時(shí)甚至發(fā)生委托-代理合謀的情況。目前大多數(shù)地方政府部門在社會(huì)服務(wù)的采購(gòu)方式、供應(yīng)商資格、評(píng)標(biāo)辦法、合同管理等方面沒有做專門詳盡的規(guī)定。一旦社會(huì)服務(wù)外包欠缺規(guī)范流程、發(fā)包預(yù)算信息不公開、監(jiān)督機(jī)制不完善，很容易誘發(fā)主觀設(shè)租和客體有意尋租等現(xiàn)象。

2.2 外生性管理風(fēng)險(xiǎn)：缺乏完善的購(gòu)買模式和相應(yīng)的制度保障

我國(guó)的社會(huì)組織經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)具有了一定基礎(chǔ)，但相對(duì)于企業(yè)和部分事業(yè)單位而言，無(wú)論是在規(guī)模、層次和質(zhì)量上，仍然總體上屬于弱勢(shì)。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)問題就更為突出，真正“能夠承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體普遍十分不足”。除了自身的總體弱小性之外，政策層面還存在一些不利于社會(huì)組織參與到公共服務(wù)提供過程中來(lái)的限制性條件。相比較于一些事業(yè)單位在參與中具有“自己人”的體制性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，沒有官方背景的社會(huì)組織在原初機(jī)會(huì)上就喪失了參與的平等性。此外，還有一種情況在實(shí)踐中比較普遍，即由于政府部門事務(wù)繁雜，自身監(jiān)管力量不足，政府之外的其他專業(yè)人士和第三方機(jī)構(gòu)也很難做到真正的監(jiān)管，所以政府部門對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的選擇以及確定公共服務(wù)承包者上，對(duì)于后期的監(jiān)管往往顯得有點(diǎn)力不從心，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的過程監(jiān)督檢查力度不夠。這樣容易誘發(fā)個(gè)別承包商損害服務(wù)對(duì)象權(quán)益的情況，也影響政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)期成效。

3 我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范與治理

按照新制度主義的理論，弘揚(yáng)社會(huì)行為優(yōu)勢(shì)，抑制其弊端的根本出路，在于把行為納入制度的規(guī)范和軌道，通過建立健全制度，消解行為的天然弊端，發(fā)揮行為的巨大潛力。因此，基于政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素的分析，設(shè)計(jì)和建構(gòu)針對(duì)性的制度，方是深入推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的關(guān)鍵樞機(jī)。

3.1 完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度安排，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性制度環(huán)境

只有真正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)效率，因此，政府需要通過制度建設(shè)促進(jìn)公共服務(wù)供給市場(chǎng)中真實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)。首先，政府需要對(duì)所購(gòu)買服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量有相對(duì)清晰的判斷，對(duì)潛在生產(chǎn)者的資質(zhì)、能力信息有一定了解，并具備判斷服務(wù)質(zhì)量的基本專業(yè)知識(shí)。其次，政府需要培育社會(huì)力量，形成潛在生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)。面對(duì)數(shù)量龐大、需求穩(wěn)定的公共服務(wù)供給任務(wù)，很多社會(huì)力量愿意進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域。但需要注意的是競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買并不是政府購(gòu)買公共服務(wù)的唯一方式，對(duì)于不適合采用競(jìng)爭(zhēng)方式供給或者不具備競(jìng)爭(zhēng)條件的公共服務(wù)需要綜合運(yùn)用談判、合作等購(gòu)買方式。政府購(gòu)買是一項(xiàng)復(fù)雜的公共政策，購(gòu)買過程需要兼顧效率、公平、民主、政府責(zé)任等多元價(jià)值。

3.2 建立透明的供給方遴選機(jī)制，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

政府的政策不應(yīng)使業(yè)已存在的差距擴(kuò)大，而應(yīng)使公共服務(wù)提供者的“候選人”在資源配置中處于平等和公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。要保證競(jìng)爭(zhēng)的公平性，就要給予競(jìng)爭(zhēng)者公平的競(jìng)爭(zhēng)條件，而且還要在制定規(guī)則時(shí)給予每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者同等的取勝機(jī)會(huì)。將政府購(gòu)買公共服務(wù)的需求與社會(huì)組織提供服務(wù)的資源和意愿有效對(duì)接，定期發(fā)布政府購(gòu)買服務(wù)的需求信息，引導(dǎo)動(dòng)員符合條件的社會(huì)組織承接服務(wù)項(xiàng)目，保障競(jìng)標(biāo)過程的公開公平公正。另外，還要確立社會(huì)組織的主體獨(dú)立性。購(gòu)買只有滿足了契約關(guān)系的基本條件，才能達(dá)到政府購(gòu)買公共服務(wù)的應(yīng)有效能，不至于重新陷入政事不分的困境。在政策制定、合約訂立、服務(wù)管理、評(píng)估監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，保持政府與民間組織之間的法治關(guān)系而非行政關(guān)系，是非常重要的。法治關(guān)系包括明確權(quán)責(zé)、購(gòu)買標(biāo)的清晰、目標(biāo)管理、第三方評(píng)估等機(jī)制。

3.3 轉(zhuǎn)變政府職能，建立有效持續(xù)的雙向激勵(lì)和約束機(jī)制

首先，在購(gòu)買公共服務(wù)中要轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府責(zé)任。在政府直接提供公共服務(wù)的過程中，政府的責(zé)任是提供服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)；政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程中，政府的責(zé)任是提供服務(wù)、合同管理、監(jiān)督和評(píng)估，同時(shí)政府還承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，以保證公眾可以享受到基本公共服務(wù)。為此，政府需要制定法律法規(guī)保證購(gòu)買服務(wù)有章可循；實(shí)施合同管理，以最佳成本實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的管理、監(jiān)控；評(píng)估服務(wù)質(zhì)量，有能力發(fā)現(xiàn)并糾正服務(wù)過程中出現(xiàn)的造假、瀆職和腐敗現(xiàn)象。其次，建立對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買方和提供方的激勵(lì)和約束機(jī)制。對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買方而言，應(yīng)該建立政府官員的廉政預(yù)期收益制度，減少購(gòu)買公共服務(wù)過程中的尋租空間。對(duì)公共服務(wù)提供方而言，在采用競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買或者委托購(gòu)買前，要嚴(yán)格審查社會(huì)組織資格，直至最終簽訂公共服務(wù)購(gòu)買合同。簽訂合同之后還要持續(xù)加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督考核，通過制定具體的量化指標(biāo)，對(duì)中標(biāo)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督考核，確保公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

綜上，只有完善公共服務(wù)的購(gòu)買程序，培育社會(huì)力量，政府才可能成為“精明的買主”，在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中選擇合適的服務(wù)生產(chǎn)者；只有保證購(gòu)買服務(wù)的公共利益取向，才能避免政府被強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體裹挾，保持供給公共服務(wù)的公平正義； 只有良好的監(jiān)督評(píng)估制度，政府才能充分利用不同性質(zhì)的社會(huì)力量在公共服務(wù)供給中的不同優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)的供給能力。只有通過持續(xù)有效的雙向激勵(lì)和約束機(jī)制的運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的降低公共服務(wù)成本以及公共服務(wù)購(gòu)買方、提供方和社會(huì)公眾綜合效益最大化。