高傳勝：防止領(lǐng)導干部“部門化”需要整體性治理

■南京大學政府管理學院教授

組織結(jié)構(gòu)和管理職能部門化，是為了適應社會專業(yè)化分工的不斷深化和泛化而產(chǎn)生的，有助于提高管理工作的效率，但同時也會增加部門之間協(xié)調(diào)的難度與成本；如果后續(xù)配套治理機制不能及時跟上，部門化還可能滋生本位主義問題。領(lǐng)導干部“部門化”傾向正是部門化超出了合理的“度”而產(chǎn)生的不好現(xiàn)象。

綜觀國內(nèi)外的情況，部門林立的行政管理體制，無一例外地存在著不同程度的“部門化”傾向問題。比如，在外人調(diào)動本部門人員、調(diào)度本部門工作時，出于部門利益考慮，領(lǐng)導干部往往會“口惠而實不至”；當制定政策、提拔任用干部和進行監(jiān)督時，領(lǐng)導干部又會積極爭取政策制定的主導權(quán)、極力推薦本部門的人選、努力爭取監(jiān)管權(quán)限；在會簽政策、遇到不利事件時，又會表現(xiàn)出維護本部門利益、規(guī)避本部門責任的“部門化”傾向，等等。

形成領(lǐng)導干部“部門化”傾向，背后的根源主要在于部門林立而帶來的治理體制碎片化，這其中起碼包括兩項內(nèi)容：一是創(chuàng)造了部門本位利益；二是造成了各管一段的分散治理格局。每個部門都站在自己的角度考慮問題、安排工作，維護的主要是本位利益，而沒有超越本位視角、站在更高層面思考問題的激勵約束機制。建立協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導小組等做法，其基本目的就是想解決跨部門的協(xié)調(diào)難題，并站在超越部門的更高層面上審視更大范圍的全局利益。但是，如果未能建立起有效的激勵約束機制，恐怕也未必能夠真正奏效。

解決領(lǐng)導干部“部門化”傾向的關(guān)鍵，是要進一步增強整體性治理（Holistic Governance）意識，并基于此探索建立有效的激勵約束機制，進而實現(xiàn)“去部門化”。綜合而言，整體性治理模式強調(diào)以公眾需求為導向，以信息技術(shù)為手段，主張通過政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督等關(guān)鍵性活動，在政策、群體、組織和機構(gòu)等四個層面進行有機協(xié)調(diào)與重新整合，進而解決部門化帶來的治理碎片化問題，并構(gòu)建整體性政府（Holistic Government）。