行政許可審查標準：形式抑或實質
——以一起工商登記案為例

文/徐鑫，昆明理工大學津橋學院法學院

1 案情介紹

2016年12月23日，原告廖某向A市B區人民法院提起行政訴訟，請求撤銷B區工商局核準的C有限公司的工商登記行為，稱C有限公司不是原告本人申請注冊，系他人盜用原告身份信息辦理的注冊登記，相關申請文件上的簽名系冒簽。2017年2月22日，B區人民法院公開開庭審理了此案。經法庭調查，工商登記檔案中的申請材料齊全，符合法定形式，屬于提交虛假材料騙取工商登記。2017年4月7日，法院作出一審判決。法院認為：“因工商部門未核實申請材料上的簽名真偽，只對申請材料進行了形式審查，便予以核準登記，實屬認定事實不清，程序違法。由于被告B區工商局未盡到合理審慎的審查職責，給原告廖某的生活帶來影響。判決撤銷被告B區工商局于2015年11月12日作出的關于C有限公司的設立登記行為。”根據當地政府行政過錯責任追究規定，法院判決書的認定將導致啟動對直接負責的主管人員及直接承辦責任人員責任追究，還可能引發原告提起的國家賠償申請，B區工商局向A市中級人民法院提起訴，要求依法撤銷一審法院對 B區工商局作出的“認定事實不清，程序違法”和“未盡到合理審慎的審查職責”的責任認定。經過二審法庭調查，2017年9月28日A市中級人民法院作出終審判決，維持了一審法院撤銷該公司的設立登記行為，但在“本院認為部分”表述為：申請人應當對申請文件、材料的真實性負責。工商登記部門履行的是形式審查的職責，即申請人提交的材料符合法定形式就可以進行登記。事實上撤銷了一審法院對工商部門作出的“認定事實不清，程序違法”和“被告B區工商局未盡到合理審慎的審查職責”的責任認定。

2 本案爭議的焦點

本案的焦點集中在以下三個問題：1.工商機關對申請材料是進行形式審查還是實質審查？2.核實申請材料的真偽性是否是法院審查的范圍？3.工商機關如何做到登記程序合法？

3 法律分析

3.1 工商機關的審查職責是形式審查還是實質審查

《行政許可法》第34條規定，申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，行政機關就應當作出書面的行政許可決定。《國務院關于印發注冊資本登記制度改革方案的通知》（國發〔2014〕7號，2014年2月7日）第三部分第（三）項規定：“明確政府對市場主體和市場活動監督管理的行政職責，區分民事爭議與行政爭議的界限。尊重市場主體民事權利，工商行政管理機關對工商登記環節中的申請材料實行形式審查。股東與公司、股東與股東之間因工商登記爭議引發民事糾紛時，當事人依法向人民法院提起民事訴訟，尋求司法救濟。支持配合人民法院履行民事審判職能，依法審理股權糾紛、合同糾紛等經濟糾紛案件，保護當事人合法權益。當事人或者利害關系人依照人民法院生效裁判文書或者協助執行通知書要求辦理工商登記的，工商行政管理機關應當依法辦理。充分發揮刑事司法對犯罪行為的懲治、威懾作用，相關部門要主動配合公安機關、檢察機關、人民法院履行職責，依法懲處破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪行為。”《國家工商行政管理總局關于登記主管機關對申請人提交材料的真實性是否承擔相應責任問題的答復》（工商企字〔2001〕第67號）規定：“申請人提交的申請材料和證明文件是否真實的責任應由申請人承擔，因申請材料和證明文件不真實所引起的后果，登記主管機關不承擔相應的責任”。

3.2 判斷是否核實申請材料的真偽是屬于行政權還是司法權審查范圍

《行政許可法》第34條第3款規定：“根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。”《公司登記管理條例》第53第2款規定：“公司登記機關需要對申請文件、材料核實的，應當自受理之日起15日內作出是否準予登記的決定。”根據上述規定導出，工商機關以形式審查為原則，以實質審查為例外。“需要實質審查的”才對其內容進行核實和調查，但究竟何時、何種情況為“需要”，并沒有規定。因此，我們認為除非有法律、法規和規章的特別規定，否則一律實施形式審查。如在《不動產登記暫行條例》中，規定了不動產登記機構受理不動產登記，應當對有關證明材料、文件與申請登記的內容是否一致等內容進行查驗，這就是法規規定的啟動實質審查的情形。如果沒有法律、法規和規章明確規定，就屬于行政自由裁量權范圍，由登記機關根據已掌握的投訴、舉報等線索決定是否啟動實質審查，并非司法審查范圍。

我們認為，法院依法審理并判決認定工商機關“應當核實申請材料的真偽”的行為實質上是對行政權的不當干涉，侵犯了行政權的獨立性。

3.3 如何做到工商登記程序合法

行政行為程序是否合法是行政訴訟中司法審查的重點，違反法定程序將可能直接導致行政行為被撤銷。所謂行政行為程序合法即方式、步驟、順序及時限等內容合法。根據《行政許可法》、國家工商總局《企業登記程序規定》，登記程序先后順序，即申請、受理、審查和決定，如缺少其中環節或順序顛倒則構成程序違法；登記的時間要求，根據具體情況，分別對受理決定、告知領取營業執照等時限作出規定，如超出規定期限要求，也構成程序違法。

4 結語

實踐中，一些公司登記機關采取必須申請人本人到場辦理公司登記事項的工作制度。我們認為，這種做法不符合法律規定。申請公司登記行為屬民事法律行為，而委托代理度是民法的基本法律制度，在法律、法規沒有禁止性規定或特別規定的情況下，工商登記機關不能基于訴訟風險的考慮，強行要求申請人必須親自到場辦理公司登記申請，從而確保登記行為的真實性。