河長制下江蘇農村水生態文明建設探討

, , ,3,4,

(1.河海大學企業管理學院, 江蘇常州213022；2.天津大學管理與經濟學部,天津300072；3.河海大學河長制研究與培訓中心,江蘇南京210098；4.河海大學習近平新時代中國特色社會主義思想學研團, 江蘇常州213022)

江蘇省河湖眾多、水系豐富，具有良好的水資源稟賦和水生態條件。但隨著經濟社會快速發展，農村河道卻長期缺乏有效管理，河道淤積嚴重、水環境持續惡化等各類水問題日益突出，農村水生態文明建設面臨巨大挑戰。水生態惡化逐漸成為制約江蘇農村經濟發展和鄉村振興的重要瓶頸[1]。

河長制是由黨政領導直接負責河段，旨在實現統一領導、明確職責、相互協調從而有效克服多部門職能交叉和重疊現象的創新型制度[2]。自2007年河長制在無錫等地推行以來，河道“黑、臟、臭”等問題得到有效緩解，為全社會水生態文明建設提供了新的思路。但2016年全面實行河長制后，雖然廣大城鎮地區水環境可持續發展水平得到了顯著提升，但農村地區依舊存在河長有名無實、管理制度不完善、河道治理資金短缺等問題。河長制區域布局失衡，仍舊存在嚴重的“重城市，輕農村”現象[3-4]。同時，由于農村河道數量眾多、分布廣泛、河道級別低、地方管理經費有限、受農民生產生活影響大等各因素的限制，河道治理、管護工作量大，水生態文明建設難度高[5-6]。雖然全面推行河長制已經一年有余，但是江蘇農村地區尚未形成一套系統、有效、成熟的水生態文明建設長效管護機制體系。因此，在全面推行河長制的背景下探討江蘇農村水生態文明建設問題具有很強的必要性和緊迫性。

1 農村水生態文明研究進展

起源于哲學思考的生態文明，是與物質文明、政治文明、精神文明、社會文明并列的現代文明之一。西方關于生態文明的探究相較中國更早，認為生態文明是工業文明發展一段時間后出現的一種文明形式[7]。當代美國批判社會學和文化保守主義思潮的代表人物丹尼爾·貝爾最早提出了“后工業社會的概念”，其中雖沒有直接提及生態文明，但其所提出的社會結構中軸變化的確是對生態文明概念的合理闡述[8]。在中國，生態學家葉謙吉最早提出生態文明概念，認為其源起于農業，從生態農業進行延展，不同于以往已有概念中人類向自然單方面索取，他認為生態文明強調的是人與自然之間的和諧互助關系[9]。在葉教授的基礎上，劉思華教授將生態文明的概念進一步整合并完善，得出生態文明強調的是對人、社會、自然這種復雜系統的有效整合，以人類與生態環境的協同發展為價值導向，以實現可持續發展為最終目標[10]。這是生態文明理念不可忽視的一大發展。隨后，俞可平將生態文明建設與科學發展觀的要求相結合，認為生態文明的概念表征著人與自然的和諧關系，且不應僅僅局限于人類保護自然的意識、法律、制度等，更應包含人類為之做的付出[11]，這是生態文明由理論向實踐的進步。谷樹忠等多名教授對生態文明的科學內涵進行闡釋，認為生態文明建設是新型工業化戰略與資源環境生態約束的必然選擇，從建設主體、領域、內容、手段四個方面說明了生態文明建設的有效路徑[12]。生態文明日益成為國家重點關注的方向，學術界對生態文明概念及內涵的討論也不斷增加。

生態文明理論在不斷完善中越發凸顯其強調的是人與自然的和諧關系。以生態文明為基礎衍生出一系列相關概念，如水生態文明、草原生態文明、荒漠生態文明等，其中本文關注的重點，水生態文明在整個生態文明體系中有著不可忽視的重要性。馬存利較早開始關注水生態文明，他認為生態文明與河流關系密切，同時河流資源是自然資源的重要組成部分，因而水生態文明即是著重突出對水生態環境的保護[13]。郝少英從國際水生態文明視角出發，認為水生態文明以國際水資源的整體性為基礎，以生態系統為本位，以國際水資源的損害預防為重要內容，以國際合作機制為解決國際水沖突的重要途徑，以國際化視域對水生態文明概念進行拓展[14]。唐克望則認為，水生態文明是對水利內涵的補充和完善，它區別于傳統的社會經濟服務，是人類為水生態系統保護而做出的努力以及取得的成果[15]。從眾多學者對水生態文明的思考和討論中可以看出，水生態文明根本上強調的是人與水環境的和諧關系，這不但是生態文明的重要組成部分，而且也是實現生態文明的必經之路。由于農村水生態文明出現較晚，目前對其的探討并不多。劉聚濤將農村水生態文明定義為是對農村水環境的整治，是進行水生態文明建設的一個必不可少的環節[16]。農村地區與城市不同，由于積久而成的種植習慣與生活習慣，農村居民與水環境直接接觸的機會遠大于城市地區，但其得到的重視卻遠遠不足。

2 農村水生態文明建設存在問題

2.1 污水匯入嚴重影響農村水環境

改革開放以來，江蘇省農村地區鄉鎮企業的發展雖然帶動了農村經濟的增長，但與此同時工業污染使得多數農村河段水質惡化。由于企業污水處理裝置落后且費用高，因而近年來即便社會各界對水環境治理問題日益重視，但依然存在大量工業污水通過排污口直接排入河道，造成的農村水環境的嚴重破壞。水體污染物中，多地總磷(TP)含量嚴重超標，屬于劣V類水質；而在化學需氧量(COD)指標上，眾多河段也屬于劣V類水。此外，村落河道污染的主要來源還有：生活污染、養殖場污染以及農業面源污染。據調查，大多村落已建立污水排放管道，但仍存在傾倒直排方式處理生活污水的現象。未經處理的污水易導致水體富營養化，使得周邊水質情況進一步變差。同時，一些落采用稻麥輪作的方式耕種，耕種過程中磷、氮化肥的過量使用導致土壤中的養分偏高，由此帶來的河流水質惡化使得部分河段喪失供水功能，水生態環境遭到嚴重破壞。

2.2 河道季節性干枯、淤積現象嚴重

農村的村級中小河道多為人工河道，由于降雨及下墊面等因素，河道徑流年內分配不均，非雨季水流極小或有水無流甚至干枯，時常發生季節性干枯現象。加之江蘇多地為沙性土壤，受雨水沖刷的影響，河道淤泥堆積較嚴重，從而造成河水流通不暢。同時，大多數村落清淤工作間隔時期較長，這也進一步加劇了河道淤積問題。

2.3 河岸非法設障、養殖且岸坡面貌差

農村較多河道存在非法設障及攔河養殖現象，這些非法行為已成為農村水生態文明建設的整治對象，但由于魚罾魚籪、網箱養殖等在一定程度上可以為農民增收，因此在缺乏長效管護和有效監督的情況下，治理工作難以推進，偷設現象難以控制。此外，眾多村級河段沿線存在畜禽養殖場，雖然其規模多數較小，但牲畜糞便直排入水等行為使得河流富營養化現象進一步加劇，河道水面常有四葉菜、水花生、綠萍、茱草等水生植物覆蓋；部分河段河道中則長滿了繁雜的野生植物。

3 河長制實施對農村水生態文明建設的影響

在眾多水生態問題亟需解決的背景下，2016年我國全面推行河長制，以期推進水生態文明建設進程。江蘇農村地區隨之建立起以村支書等主要村干部為村級河段河長的河長制體系。針對農村水生態現狀，江蘇省在農村水生態環境綜合治理方面采取一系列具體措施推進農村河長制以改善農村水生態環境[7-9]，使得河長制推行與農村水生態文明建設形成良好循環。

3.1 有利于解決水資源問題

通過推行河長制，水利管理力度得以加強，總用水量的控制保證了河段水量，減少了河流干涸現象。通過逐步清理養殖場提高農村水資源質量，劃定生態紅線并嚴格監管村社在資產管理中涉及土地承包合同的簽訂，進而從源頭上杜絕禁區違法養殖及違建現象。此外，做好宣傳工作，積極發動群眾參與保護水資源，從控量與控質兩個方面推進農村水生態文明建設。

3.2 有利于改善水環境狀況

在河長制下，河長統籌其河段情況，對河道周邊養殖場進行逐步清除，禁止禁養區內的禽畜養殖行為，妥善處理畜禽糞便，減少禽畜養殖帶來的污染；落實監督監管河面垃圾的打撈保潔工作，實現農村垃圾分類處理，杜絕生活垃圾直排入河現象；通過采取秸稈還田、聯合村中養殖場形成治理一體化、制定相關的農業清潔生產規定、鼓勵和扶持農業清潔生產發展、推廣適用的生態農業技術模式、建立無公害農產品生產基地等一系列措施，實現針對農業面源污染的長效治理，解決水環境面源污染問題。這些措施能夠從改善水環境方面推進農村水生態文明建設。

3.3 有利于實現水生態目標

做好打撈水草、浮萍工作，通過加入農盛樂EM菌液等方式減少水體富營養化；通過由建設單位或者個人興建替代水域工程及繳納占用水域補償費，減少占據水域的現象；視情況逐步拆除已有的魚罾魚籪等捕撈設施及其他違章搭建物，定時清理河道淤泥，保證河道順暢，實現水生態目標，從而推進農村水生態文明建設。

3.4 有利于加強制度管理

農村各地推進河長制的實施，由村支部書記等村級領導作為村級河道河長，成立河長制辦公室全面掌握河道管理狀況；與當地公安機關聯合設立河道警長，加強監督監管力度，更大程度避免各類問題“死灰復燃”。建立水污染預警監控機制，實時監測、控制江河流域的水質、水量狀況。隨著管理制度的不斷完善，農村生態文明建設也得到進一步推進。

4 河長制融入農村生態文明建設面臨諸多挑戰

在河長制不斷發展與完善的過程中，其融入農村生態文明建設依然面臨眾多挑戰。協調機制不健全、監督考核制度不健全、村民參與度不足等問題仍然嚴重。

4.1 河長制協調機制不健全

缺少統一的流域管理條例或法規是跨區域水生態文明建設的主要挑戰之一。河長制的實施對河湖環境質量改善非常有利，但是需要注意的是，河長制將整條河流按行政區域劃分為一個個河段，這使得河長只需在自己負責的區域各司其職。同時，由于各行政區對河流水環境要求不盡相同，因而前后河段極易產生治理上的矛盾。村級河段的劃分更加細致，這使得農村河段面臨更大的協調問題。

4.2 監督和考核機制有待完善

河長制實施的是黨政領導負責制，河長由各級黨政領導擔任，農村也不例外。河長需要全局協調考慮，但是由于實施時涉及部門多，極易出現“有利人人管，無利無人管”的局面。監督和考核是影響一個政策執行效率的關鍵，因而怎樣去監督，如何建成監督和考核機制是目前不可忽略的問題。從目前實踐中可知，無論城市農村，地方水利、環保等部門是負責“河長制”考核的主體部門，被考核的對象則一般為這些部門的上級領導，屬于典型的下級考核上級，考核的公正性和可信性有待商榷。同時，由于工作調動等原因會使得河長工作失去連貫性，因此河長需做好工作的交接，政府也應做好離任審計等相關審核工作。

4.3 公眾參與程度亟需提高

在河長制融入農村生態環境治理的過程中，各地提出實現“政府牽頭、屬地管理,村為主體、群眾參與”的目標。然而在實際操作中，群眾積極性的調動是一大問題，尤其是農村地區，在村民受教育水平普遍較低的情況下，村民的節水及環保意識弱，其主動參與保護農村生態環境的意愿較低。同時，還存在缺乏參與渠道、獲取信息資源有限、宣傳教育力度不夠等問題。群眾積極參與環境治理是公民行使自身權利的體現，也是提高自身人居環境的意愿表達。作為一種環境治理機制的創新政策，解決日益嚴峻的農村水生態環境問題離不開廣大群眾的參與。

5 政策建議

5.1 發布統領性政策文件，健全河長制協調機制

由于目前河長制仍是一個新興，因而各地執行標準不一，河流上下游、左右岸等不同區域實施的政策也不一樣，缺少整個流域范圍的統領性政策文件。不得不承認，在目前的河長制制度框架下，河長各自為政的現象依然存在。雖然河長制改變了多部門職能交叉和重疊現象，提高了政府的執行力，但在制度建設方面還夠不完善，在責任界定方面還不夠清晰，在獎懲追究方面往往難以落實。困此要發布統領性政策文件，提高河段間、二級流域間的水生態文明協同治理能力，促進農村水生態文明建設水平整體性提升。

5.2 探索農村河長制新模式

目前推行的河長制以政府為主導。但由于江蘇省農村居民多依水而居，在農村推行以政府為主導的河長制容易導致治理成本過高。因而在政府主導的河長制下鼓勵社會力量的參與，使得社會賢達在農村承擔其社會責任，可以增強治理的連貫性，同時，降低治理成本。

5.3 實現實施過程透明化，強化監管力度

建立河流管護信息公開制度，加大信息化動態監控能力建設、設立群眾匿名監管平臺，防范嚴重侵占河流的重大違法水事案件，對違法違規項目信息及整改情況依法予以公布。 同時，建立執法監管小組。各村應在上級政府的帶領下，成立專門的執法監督組，對河道的引水量予以監測，保證所有引水的使用渠道合理。對農業生產污水處理情況進行定期抽檢，查找污染排放源保證農業廢水能夠被及時處理，并對不履行水生態保護的個人和單位進行嚴格處罰。同時在現有的河段管護人員安排下，采用責任追究制來控制河道臟亂差的問題，河道出現問題則由該區域人員負責整治，針對河道整治工作形成細致、明確的職責劃分，各個崗位對自身工作負責，以此來推動河道管理工作高效、有針對性地展開，嚴格監督各個職能部門，對不法或不作為的行為實施嚴格查處。

5.4 全方位的提高群眾參與意識

群眾參與意識是實現河長制融入農村水生態文明建設的關鍵。單單依靠行政手段的河長制是遠遠不夠的，只有社會公眾積極參與、共同監督，水環境治理和保護工作才會做得更好，才有不懈的動力支持。因而政府可加強節約、環保知識宣傳，豐富宣傳形式，如實現與各大高校聯合下鄉宣傳等，以提高農戶參與意識。

6 結語

將河長制融入進農村水生態文明建設是農村水生態文明建設的必然選擇，也是河長制推進的必然結果。河長制已經在江蘇省水生態文明建設中發揮巨大作用并將在今后一段時間內進一步促進城鄉水環境保護、水資源管理、水生態整治工作。然而，河長制是特定時期的產物，其誕生和發展在水危機嚴峻的時期、在水生態文明建設如火如荼的時期，同時也是在生態環境相關法律法規尚未健全時期、在全民環保意識尚顯薄弱時期。隨著農村水生態文明建設力度的不斷加強，環境保護和生態文明建設的法律保障機制將日益健全，綠色發展的理念將被居民和企業內化于心、外化于行，政府-企業-社會三元主體共同參與的水生態文明建設長效保障機制將代替以河長制為代表的、政府一元主體治理模式而發揮主要作用，屆時城鄉水生態文明建設也將達到新的高度。